Arkisto

Archive for tammikuu 2016

Digikiri vaiko sittenkin kiireessä hutilointia ja sen jälkeen vatulointia?

perjantai 29.1.2016 2 kommenttia

Henttosen 25.1.2016 blogikirjoitus tarkastelee avoimuuden teemaa hallinnossa. Digitalisaatio-hypetyksessä avoimuudesta, läpinäkyvyydestä ja kaiken julkisen tiedon avaamisesta on tullut mantra, jota ainakin meillä Suomessa viljellään itseisarvona ja itsestään selvyytenä pohtimatta sen tarkemmin mitä se lopulta tarkoittaa tai mitkä ovat mahdolliset avoimuuden seuraukset. Kansainvälistä tutkimuskirjallisuutta lukiessa minua on ilahduttanut se, että maailmalla on onneksi jo herätty tähän problematiikkaan ja keskustelu käy muualla vilkkaana. Kaikki ei olekaan niin yksinkertaista kuin voisi äkkiä kuvitella.

Jatkan Henttosen avausta tarkastelemalla tässä kirjoituksessa osittain samoja teemoja suhteessa digitalisaatiolupauksiin. Esimerkkinä käytän Valtiokonttorin 18.12.2015 loppuraporttia, jossa on selvitetty valtionhallinnon virastojen digitalisaatiota ja tuottavuuspotentiaalia. Tämä raportti on vain yksi esimerkki, joita tässä lukemattomien raporttien, selvitysten ja erilaisten strategiapapereiden luvatussa maassa tuotetaan. Tässä, kuten myös monissa muissa selvityksissä toistuvat kuitenkin samankaltaiset piirteet, joita ei voi enää olla kommentoimatta.

Yleisesti digitalisaatiolla tavoitellaan avoimuutta ja läpinäkyvyyttä, jota pyritään toteuttamaan avaamalla julkista tietoa mahdollisimman paljon hyötykäyttöön. On hieman ristiriitaista, että nämä vaatimukset eivät kuitenkaan toteudu kaikissa digitalisaatiota koskevissa selvityksissä ja raporteissa, kuten ei myöskään tässä esimerkkitapauksessa. Raporttiin syventyessä lukija ei voi tietää millä perusteilla haastateltavat on rekrytoitu, pelkistä nimilistoista ei voi päätellä haastateltavan tai haastattelijan ammatillista osaamista tai sijoittumista organisaatiohierarkiassa. Toki on mainittava, ettei aina ammattinimikekään yksin kerro koko totuutta, mutta jotakin suuntaa se voi silti antaa. Joten, ainakin tätä raporttia tutkiessa voi vain arvailla, että haastattelut ovat kohdentuneet virastojen johtoon tai ylempiin toimihenkilöihin sekä virastopäälliköihin. Raportin tavoitteita, lupauksia ja johtopäätöksiä arvioitaessa edellä kerrotuilla tiedoilla olisi kuitenkin merkitystä. Jokainen, joka on joskus matkustanut lentokoneessa tietää, että 10 000 metrin korkeudessa maailma näyttää yksinkertaiselta ja selkeältä. Sen sijaan mitä lähemmäksi maan pintaa laskeudutaan, ikkunasta on mahdollista nähdä jo runsaasti erilaisia yksityiskohtia; taloja, puita, elämiä, autoja, ihmisiä, jolloin tilanne ei olekaan enää niin pelkistetty. Haastattelemalla myös ruohonjuuritason työntekijöitä, tämänkin raportin lopputulos voisi olla aivan toinen.

Selvitystyön ulkopuolelle on rajattu virastojen käynnissä olevat hankkeet ja projektit. Herää kysymys miksi? Eikö uusia toimintatapoja kehittäessä tulisi ottaa aikalisä ja perehtyä ensin siihen mitä tähän mennessä on tehty, missä on onnistuttu ja missä epäonnistuttu. Näitä kokemuksia olisi mahdollista peilata kansainvälisiin tutkimuksiin, joita löytyy runsain määrin. Piileekö vastaus kiireessä vai siinä, että ei uskalleta tarkastella jo kertaalleen tehtyä, koska silloin myös mahdolliset virheet paljastuisivat?

Raportissa on viitattu kansainvälisiin tutkimuksiin, joista kaksi edustavat talouden alaa ja yksi on YK:n e-hallintoselvitys. Muu aineisto koostuu kotimaisista raporteista, tilastoista ja selvityksistä, tiedotteista sekä lainsäädännöstä. Voisi kuitenkin olettaa, että näinkin isojen yhteiskunnallisten asioiden ja muutosten ollessa kyseessä, taustatietoja, tukea ja perusteita ajatuksille haettaisiin laajemmalla ja vahvemmalla näkökulmalla. Nyt perustelut jäävät usein epämääräisiksi ja ovat osin virkamiesten omia arvailuja. Monitieteistä e-hallintotutkimusta löytyy kyllä eri julkaisuista kun osaa etsiä.

Silmiinpistävää ja tunnusomaista myös tässä raportissa on, että digitalisaatio tarjotaan kansalaisille ainoastaan uusina mahdollisuuksina ja työpaikkoina, pelkkinä hymynaamoina, tehokkuutena, hyötyinä ja taloudellisina säästöinä. Mitään tarkkoja laskelmia tai perusteita väittämien tueksi ei esitetä, ja mahdolliset käänteisvaikutukset, kuten kuinka monta työpaikkaa digitalisaatiolla menetetään, jätetään kertomatta. Muut riskit sivuutetaan joko kokonaan tai kerrotaan lyhyesti sivulauseissa. Voisiko sanonta ”Jos joku näyttää liian hyvältä ollakseen totta, ei ole sitä!”, pitää paikkansa myös tässä yhteydessä? Ainakin tämä ohje nostettiin esille tiistain 26.1.2016 YLE:n A-studio – ohjelmassa, jossa myös todettiin kansainvälisen rikollisuuden, erilaisten huijausten sekä identiteettivarkausten lisääntyneen verkossa.

Tätä taustaa vasten on suorastaan jopa hämmentävää lukea seuraavia raportissa esitettyjä lauseita.

Varmistetaan, ettei lainsäädäntö kiellä viranomaisia yhdistelemästä tietoja eri lähteistä, myös viranomaisten ulkopuolelta, avointen rajapintojen kautta ja hyödyntämästä näin muodostunutta tietoa toiminnassaan. (s. 41)

Henkilötietolaki ja sen soveltamisesta tehdyt tulkinnat estävät usein palveluiden digitalisointia. Julkisuuslain ja henkilötietolain yhteensovittamisen ongelmien lisäksi esille nostettiin se, että henkilötietolaki estää viranomaistiedon hyötykäyttöä. – Esille nostettiin myös henkilötietolain ja yksityisyyden suojan osalta tehdyt tiukat tulkinnat. (s. 61)

Palveluissa tulisi pystyä hyödyntämään julkisia pilvipalveluita, jotka tarjoavat kustannuksiltaan kilpailukykyisen ja ketterän alustan esim. uusien palveluiden kehittämiselle. Valtion tietoturvatulkintoja tulisi yhtenäistää (toimintoja ja tulkintoja nyt liikaa) ja niiden tulisi mahdollistaa tehokas pilvipalveluiden hyödyntäminen. (s. 75)

Eli samaan aikaan kun verkkorikollisuus ja kyberuhkat lisääntyvät, meillä halutaan avata tietoja, siirtää tietoja pilveen sekä samalla höllentää tietosuojaa ja tietoturvaa. Mihin tällä pyritään? Tähtäämmekö tällä kohti Facebookin kaltaista toimintaa, yhteiskuntaa, jossa yksilö ja hänen yksityiselämänsä kaikkine tietoineen nähdään ainoastaan tuotteena, jota hyödynnetään mitä erilaisimpiin käyttötarkoituksiin? Halutaanko vastuuta yksityisyyden suojasta siirtää entistä enemmän yksittäiselle kansalaiselle? Maailmalla on jo näyttöä siitä, että yksittäiset henkilöt eivät osaa huolehtia riittävästi tietosuojastaan.

Ja edelleen lisää hämmennystä on luvassa.

Hallinnon pitäisi näyttäytyä asiakasrajapinnassa niin, että viranomaisen kanssa asioivan ei tarvitsisi tietää, minkä viranomaisen kanssa missäkin asiassa tulee asioida, vaan hän voisi käynnistää asioinnin omista tarpeistaan lähtien. Asianohjauksella ohjattaisiin asian käsittely oikeisiin viranomaisiin. Lopputuloksen asiakas saisi yhtä kautta, ei usealta viranomaiselta eri reittejä. (s. 68)

Ei kai se, että asian vireille laittamista tai lopputuloksen saamista helpotetaan kansalaiselle, poista hänen oikeuttaan tietää miten prosessi etenee tai mitkä kaikki toimijat osallistuvat hänen tietojensa käsittelyyn. Vai pyritäänkö digitalisaatiolla sittenkin kohti täydellistä kasvottomuutta ja epäselvää tilannetta, jossa lopulta kukaan ei tiedä missä mennään tai kukaan ei todellisuudessa ota omasta toiminnastaan vastuuta? Tähän saakka hallinnossa on sentään toimittu virkavastuulla, mutta nyt sitäkin ollaan purkamassa.

Digitaalisten palveluiden ja toimintatapojen tulee ehdottomasti olla ensisijaisia ja oletusarvoisia eikä vain lisä ”perinteisille” palveluille ja toimintatavoille. (s. 16)

Digitalisaatiolla tarkoitetaan kokonaisvaltaista toimintatapojen uudistamista, joka sisältää myös uusien digitaalisten teknologioiden käyttöönottoja. Digitaalisilla teknologioilla tarkoitetaan muun muassa analytiikkaa, big dataa, mobiiliteknologioita, pilvipalveluita, robotiikkaa, sosiaalista mediaa ja asioiden internettiä (ml. teollinen internet). (s. 11)

Digitalisaatio-osaamisessa on tunnistettu puutteita alkaen siitä, miten digitalisaatio ymmärretään. Digitalisaatiota ajatellaan usein tietohallinnollisena asiana ja keskitytään laitteisiin, internetin käyttöön tai korkeintaan nykyprosessien sähköistämiseen sellaisenaan. Tarvitsemme digi-osaamisen kehittämistä valtionhallinnossa ylimmästä johdosta alkaen. Osaamisen kehittäminen on pakollista, jotta varmistetaan valtionhallinnon palvelujen ajantasaisuus. (s. 55)

— Autetaan virastojen johtoa ymmärtämään teknologian mahdollisuudet sekä kannustetaan poikkihallinnollisten, päästä päähän –prosessien digitalisointiin. (s. 55)

Vaikka selvityksessä puhutaan ajattelun, toimintojen ja prosessien uudistamisesta, teknologiset ratkaisut näyttävät olevan kuitenkin keskeisessä roolissa. Digitaaliset palvelut nähdään myös ensisijaisina ja oletusarvoisina. Onko muita vaihtoehtoja olemassa, tai onko niitä edes tutkittu? Tämä ei käy selvityksestä ilmi. Toivoisin jatkossa näkeväni myös sellaisia raportteja, joissa teknologisia ratkaisuja ei pidetä itsestään selvyyksinä vaan väitteet perustuvat aitoon vertailuun eri vaihtoehtojen välillä.

Ennen kuin voimme tehdä asioita uudella tavalla, meidän pitää opetella. Oppiminen tapahtuu tekemällä. Toiminnan digitalisoinnissa on tärkeää, että aloitetaan heti – ei suunnitella liikaa vaan opitaan kokeilemalla. ( s. 10)

Mihin meillä on kiire? Maailma ei ympärillämme pysähdy, vaikka kehitys etenisi hieman hitaammin, eri näkökulmia harkiten. Tarkoittaako opitaan kokeilemalla sitä, että kehittämistä tehdään esimerkiksi kansalaisten ja heidän yksityisyyden suojansa kustannuksella? Jos näin on, se voi tulla kalliiksi sekä organisaatioille että kansalaisille. Yksittäisen henkilön kohdalla kaikkea ei voi edes mitata rahassa. Jos maine menee, sitä ei saa takaisin suurellakaan rahasummalla.

Tässä kirjoituksessa on nostettu tarkasteltavaksi vain muutamia asioita, jotka herättävät ristiriitaisia ajatuksia. Kun keskustellaan digitalisaatiosta, olisi tärkeää esittää myös kysymyksiä: mitä, miksi, kenen ehdoilla, millä seurauksilla? Kysymällä nämä kysymykset on mahdollista päästä syvemmälle tasolle tarkastelussa. Kenellä on valta päättää mikä on ensisijaista, arvokasta ja tärkeää? Kenen ääni saa tulla kuuluville? Onko se kansalaisen, päättäjän vai markkinatalouden ääni? Läpinäkyvyys ja avoimuus ovat siten aina myös eettisiä ja valtaan liittyviä asioita.

Hyvä hallinto ei ole vain lainsäädännön ja normien tulkitsemista ja noudattamista sekä asioiden hoitamista tietojärjestelmissä. Se on myös lukemattomien eri intressien ja vastakkaisten näkökulmien yhteensovittamista arkipäivässä, ja tämä edellyttää tarkkaa harkintaa. Tätä työtä ei voi kokonaan automatisoida. Toivon, että digitalisaatiossa ei nyt hutiloitaisi, vaan keskusteltaisiin asioista ensin rehellisesti ja aidosti niiden oikeilla nimillä. Kehitys ja uudistuminen ovat useimmiten hyvä asia, mutta turhalla hätäilyllä ei saada muuta aikaan kuin jälkikäteistä vatulointia!

Valtiokonttorin 18.12.2015 loppuraportti

Mainokset
Kategoriat:Sekalaista

Onko salailu hyväksi?

maanantai 25.1.2016 Jätä kommentti

Avoimuus on hieno asia. Hallinnon läpinäkyvyys on hieno asia. Tiedon käyttäminen yli hallintorajojen on hieno asia. Myös linkitetty data on hieno asia, vain linkitetty avoin data on sitä hienompi. – Suomessa kaikki on niin yksinkertaista. Asiakirjajulkisuuskin supistuu kysymykseksi, toimitaanko lain mukaan vai ei.

Tutkimuskirjallisuutta lukiessa hätkähtää. Monet tutkijat ovat yllättävän kriittisiä, kun puhutaan hallinnon avoimuudesta (transparency) ja tiedon yhteiskäyttöisyydestä. Hyvien puolien ohella niissä nähdään vaaroja.

On selvä, että avoimuudella on hyviä puolia. Ilman avoimuutta ja dokumentteja toiminnasta ei ole toiminnan todennettavuutta. Ilman sitä ei tiedetä, miten hallinnossa toimitaan, ja jos toimintaa ei voi seurata, sitä ei voi valvoa.  Avoimuus lisää kansalaisten ja yhteiskunnan vuorovaikutusta.

Mutta myös vastakkaisia argumentteja voi esittää. Avoimuus ei välttämättä lisää luottamusta hallintoon ja politiikan tekoon: se voi yhtä hyvin vähentää sitä, koska prosessien demystifointi tekee niistä arkisempia. Tutkimukset antavat tästä ristiriitaisia tuloksia. Erään mukaan avoimuus esimerkiksi kyllä lisää uskoa hyvään tahtoon hallinnossa, mutta se ei välttämättä tee hallinnosta pätevän näköistä. Toisin sanoen, tunarointi näkyy.

Avoimuus lisää kustannuksia. Jos oikeasti halutaan olla avoimia, keskustelut, muistiinpanot ja piirrokset valkotauluilla pitäisi tuoda näkyville. Jos tieto on vain osin julkista, siitä pitää erikseen tuottaa julkisuuteen tarkoitettu versio. Tämä kaikki maksaa, ellei kyse ole rutiininomaisesta ja formalisoidusta prosessista, joka on suureksi osaksi automatisoitavissa.

Avoimuuden lisääminen ei myöskään aina lisää saatavilla olevaa tietoa. Ns. avoimuusparadoksi on, että tarjolla olevan tiedon määrä voi vähetä, kun sitä vaaditaan lisää julkiseksi. Mikään laite tai lääke ei esimerkiksi ole täysin turvallinen. Jos valmistaja voi joutua korvausvelvollisuuteen testiensä perusteella, sen intressissä on vähentää testausta ja potentiaalisesti negatiivista tietoa.

Avoimuus ei myöskään välttämättä paranna toiminnan laatua. Huono asiakirjahallinta houkuttee korruptiota kuin raato kärpäsiä, sanotaan, mutta julkinen valvonta ei myöskään ole ongelmatonta. Se lisää painetta yhdenmukaisuuteen. Jos hallinnossa (tai politiikassa) ei ole mahdollista käydä luottamuksellisia keskusteluja tai esittää konsensuksesta poikkeavia mielipiteitä pelkäämättä julkisen huomion tuomaa rangaistusta, keskustelu jäykistyy. Poliittinen korrektius ja pelko valtaavat alaa. Toinen vaihtoehto on, että julkisuuteen tuotetaan siistittyjä versioita todellisuudesta tai keskustelu pakenee toisille foorumeille. Tästä tulee mieleen ilmiö, josta kirjoitin vuonna 2010 Helsingin Sanomissa ruotsalaisten kokemusten perusteella: avoimuusperiaatteen vuoksi pohjoismaihin on ehkä muodostunut toimintakulttuuri, jossa toiminnan dokumentointi on vähäisempää kuin salailevimmissa etelä-Euroopan maissa.

Lisäksi myös virkamiehellä on oikeus yksityisyyteen: hänellä on oikeus päättää, mitä häntä koskevaa tietoa on muiden saatavilla. Jos edes työnantajalla ei ole oikeutta seurata työntekijöitään kaikilla niillä tavoilla, jotka nykyaika tekee mahdolliseksi, voidaanko ajatella, että koko yhteiskunnalla olisi oikeus kyykkiä virkamiehen olan takana seuraamassa tämän toimia? Jos näin ei ole, mihin vedetään julkisuuden ja yksityisyyden raja?

Tiedolla voi olla sosiaalisesti epätoivottavia seurauksia. Esimerkiksi koulujen paremmuusvertailut voivat johtaa ajan myötä kasvaviin sosiaalisiin eroihin, koska parhaat oppilaat ja opettajat keskittyvät tiettyihin kouluihin. Julkista tietoa voidaan käyttää tarkoitushakuisesti ja väärin. Terveystietoa hyödynnetään usein valikoiden, koska eri ryhmät käyttävät sitä omien argumenttiensa ajamiseen.

Julkista tietoa voidaan käyttää väärin myös toisella tavalla. Data mining -tekniikat saattavat mahdollistaa yksilön tunnistamisen yhdistelemällä eri lähteistä tulevia anonymisoituja tietojoukkoja. Kaikkien lähteiden ei tarvitse olla julkishallinnosta peräisin. Facebookin tykkäysten perusteella voidaan tunnistaa henkilön ihonväri 95 %:in tarkkuudella, samoin kuin sukupuoli (93 %), uskonto (kristitty vai muslimi, 82 %), puoluekanta (demokraatti vai republikaani, 85 %), sukupuolinen suuntautuneisuus (88 %:in tarkkuus miehillä, 75 %:in naisilla) ja huumeiden käyttö (73 %). Myös henkilökohtaisista piirteistä, kuten älykkyydestä tai tunne-elämän tasapainosta, voidaan tehdä vastaavia päätelmiä. Kun samaan aikaan on tiedossa, että sosiaalisen median mene ja äänestä -kampanjoilla on vaikutusta äänestyskäyttäytymiseen, ollaan pelottavassa tilanteessa: Facebook voi valikoida, mitä ryhmiä se haluaa aktivoida äänestämään.

Meillä on puhuttu tiedon siiloutumista vastaan. Yhtä hyvin voidaan puhua sen puolesta. Kansalaisten yksityisyyden suojalle on tärkeää, että siiloja on olemassa. Sipilän hallitusohjelman mukaan ”julkinen hallinto sitoutuu kysymään samaa tietoa kansalaisilta ja yrityksiltä vain kerran”. Hyvä idea, mutta jos kaikki hallinnon tieto on vapaasti kaikkien muiden viranomaisten käytettävissä, yksilö on täysin paljaana eikä valtion valvonnalle ole enää mitään rajaa. Millä prosesseilla tälle käytölle luodaan säännöt? Miten tällaisia palveluja voidaan luoda? Kuka edes tietää, mitä informaatiota on missäkin? Tässä asiakirja-ammattilaisilla voisi olla rooli.

Jotkut kirjoittajat korostavat loppuyhteenvetona sitä, että, toisin kuin tasa-arvo tai oikeudenmukaisuus, avoimuus ei ole arvo sinänsä. Sillä on yhteiskunnassa paikkansa, kohtuudella ja viisaudella käytettynä. Avoimuus voi olla ristiriidassa hyvän hallinnon muiden aspektien – kuten oikeudenmukaisuuden, tehokkuuden ja rehellisyyden –kanssa ristiriidassa.

Kategoriat:Yhteiskunta