Arkisto

Archive for the ‘Lainsäädäntö’ Category

Lausunto ehdotuksesta tiedonhallintalaiksi

keskiviikko 19.9.2018 Jätä kommentti

Kohta ilmestyvässä Failissa 3/2018 on kommenttini lakiehdotuksesta tiedonhallintalaiksi. Se oli kuitenkin ensimmäistä, alustavaa ajattelua asiasta, joten en julkaise tekstiä blogissa. Tässä sen sijaan on laista kirjoittamani lausunto.

Ehdotus uudeksi tiedonhallintalaiksi on tervetullut, koska se kokoaa ja selkeyttää lainsäädäntöä. Laajakantoista ehdotusta voisi kommentoida eri näkökulmista. Keskityn tässä vain niihin alueisiin, jotka olennaisimmin koskettavat tutkimus- ja opetusaluettani, asiakirjahallintoa ja arkistoja (lyhyesti asiakirjahallintaa).

Tiedonhallinnan kuvaukset

Nykyinen arkistolaki määrää yksiselitteisesti, että ”arkistonmuodostajan on määrättävä tehtävien hoidon tuloksena kertyvien asiakirjojen säilytysajat ja -tavat sekä ylläpidettävä niistä arkistonmuodostussuunnitelmaa” (ArkistoL 23.9.1994/831 § 3).  Lakiehdotuksessa velvoitetaan viranomainen määrittelemään tietoaineistojensa säilytysajat (32 §), mutta jätetään avoimeksi millä tavalla tämä pitäisi kuvata. Siirtymäsäännöksistä (40 §) käy ilmi, että olemassa olevat tiedonhallinnan kuvaukset (tietojärjestelmäselosteet, kokonaisarkkitehtuurikuvaukset ja tiedonohjaus- eli arkistonmuodostussuunnitelmat) olisi yhdistettävä yhdeksi ”tiedonhallintamalliksi”, josta tuotetaan julkinen ”tiedonhallintakartta”. Tämän integroinnin oletetaan tapahtuvan kohtuullisen nopeasti ja melko pienellä panostuksella, koska sen katsotaan olevan pääasiassa jo olemassa olevan tiedon kokoamista yhteen. Tämä on virheellinen käsitys eikä perustu realistiseen kuvaan tilanteesta.

Tiedonohjaussuunnitelmia on tehty Suomessa 1980-luvulta lähtien. Vaikka suunnitelmat täyttävät nykylainsäädännön vaatimuksen, ne ovat sisällöllisesti heterogeenisia. Nykyohjeistuksen mukaan suunnitelmat on laadittava kuvaamaan organisaation toiminnassa syntyviä tietoaineistoja tehtävittäin, mutta todellisuudessa niissä on myös vanhempia, organisaatiorakenteeseen viittaavia elementtejä, ja temaattisia kategorioita. Syynä tähän on osin resurssipula. Asiakirjahallinta saattaa olla pienissä viranomaisissa ehkä vain yhden henkilön sivutoimisena vastuuna, jolloin pelkästään olemassa olevan kuvauksen pitäminen ajan tasalla on haasteellista ja suurten uudistusten läpivieminen mahdotonta. Uutena piirteenä 2000-luvulla sähköisiin tiedonohjaussuunnitelmiin lisättiin prosessivaiheita ja niitä integroitiin asiankäsittelyjärjestelmiin, jotta tiedon säilytysaikaa, julkiseksi tuloa yms. voidaan automaattisesti ohjata prosessin edetessä.

Koska suunnitelmat ovat sisällöltään erilaisia ja muodoltaan mitä tahansa Excel-taulukoista sähköiseen tiedonohjausjärjestelmään, jopa samaa tehtäväaluetta kuvaavien tiedonohjaussuunnitelmien yhdistäminen on osoittautunut vaikeaksi. Tätä yritettiin 2010-luvun projekteissa, joissa pyrittiin kuntien tai valtionallinnon yhteisiin tiedonohjaussuunnitelmiin tai ainakin tehtäväluokituksiin. Nyt lailla vaadittaisiin tiedonohjaussuunnitelmien yhdistämistä kuvauksiin, jotka on tehty toisilla tarkkuuksilla aivan eri näkökulmasta. Ei kuitenkaan ole selvitystä siitä, miten organisaation tehtävien mallinnus tiedonohjaussuunnitelmissa voitaisiin integroida organisaation toiminnan TOGAF-kuvaukseen. Jos integrointia yritetään, ollaan varmasti suurten käsitteellisten ja käytännöllisten ongelmien edessä.

Jää epäselväksi, mitä tapahtuu, jos yhdistäminen ei ole mahdollista. Sähköisissä järjestelmissä metatietojen hallintatietojen periyttäminen tiedonohjaussuunnitelmasta tietoaineistoille on olennaisesti perustunut tehtäväluokkaan, joten kysymys on tietojärjestelmiin vaikuttavasta ratkaisusta, jolla on sekä käytännön vaikutuksia että kustannuksia.

Samaan aikaan kun eri kuvausten yhdistämistä vaadittaisiin näin lailla, lakiehdotuksen visio siitä, mitä pitäisi olla tuloksena, on epäselvä. Ohjeistusta asiasta ei ole. Asiantuntemus tiedonohjaussuunnitelmista ja kokonaisarkkitehtuurista on eri ammattilaisilla, jotka tuntevat puutteellisesti toisen kuvaustavan. Ei ole tahoa, joka voisi toimia kouluttajana, koska työstä ei ole kenelläkään kokemusta.

Pidän siksi selvänä, että lakiehdotuksen visio tiedonhallinnanmallista jää joko kuolleeksi kirjaimeksi tai herättää lähinnä hämmennystä, ellei kyse ole pelkästään erilaisten kuvausten kattokäsitteestä. Eri näkökulmat tuskin ovat yhdistettävissä, eikä niiden edes pitäisi olla. Tiedonohjaussuunnitelmien tarkoituksena on jäsentää tietovarantoja siten, että käyttöoikeudet ja tiedon elinkaari ovat hallittavissa ja tieto voidaan kontekstualisoida. Kokonaisarkkitehtuuri palvelee muun muassa tiedon yhteiskäyttöisyyttä ja palveluiden rakentamista. Sama tietovarantojen jäsennys ei voi palvella kaikkia tarkoituksia. Jos yhdellä tavalla organisoida tietovarannot koetaan palvella muitakin päämääriä, on kysyttävä, mitä seurauksia sillä on ja onko se mahdollista. Tällainen selvitys puuttuu kokonaan lakiehdotuksen taustatyöstä ja perusteluista. Mikäli lautakunta työskentelee jakautuneena osiin, kuten lakiehdotuksen perusteluissa toisaalla todetaan, on kysyttävä myös, miksi eri tarkoituksiin laadittavat kuvaukset olisi edes yhdistettävä yhdeksi ”malliksi”.

Tiedonhallintalautakunnan toiminta

Lakiehdotuksen mukaan uusi viranomainen, julkisen hallinnon tiedonhallintalautakunta, tekisi elinkaaripäätökset, valvoisi tiedonhallintaa ja antaisi suosituksia. Lautakunnan tehtäväkentäksi on ilmeisesti ajateltu tietojärjestelmiä, joista se tekisi melko yleisen tason päätöksiä muun muassa tiedon tuhoamisen/arkistossa säilyttämisen näkökulmasta. Tiedonohjaussuunnitelmat ovat kuitenkin huomattavan yksityiskohtaisia ja laajoja. Esimerkkinä voi mainita, että yliopiston tiedonohjaussuunnitelma on tulostettuna 400 – 800 sivua riippuen siitä, mitä tietoja tulostetaan. Lisäksi, vaikka lakiehdotus näyttää laaditun ajatellen vain sähköisiä tietoaineistoja, viranomaisilla on edelleen myös analogisia aineistoja, joita lautakunnan elinkaaripäätökset myös koskevat. Tämä on otettava huomioon päätöksissä, muuten seuraukset ovat arvaamattomia myös kustannuksiltaan.

On vaikea uskoa, että lautakunta pystyisi annetuilla resursseilla suoriutumaan sille todellisuudessa tulevasta tehtävästä, tai että olisi riittävästi pohdittu, mitä tarkoittaa tiedonhallintalautakunnalle annettu velvoite pitää yllä ”luetteloa tuhottavista ja arkistoitavista tietoaineistoista ja niiden arkistointipaikasta ja muodosta” (35 §). Tässä ei ole riittävästi huomioitu sitä, millä tasolla säilytys- ja arkistointipäätöksiä tehdään ja millaisen tietoaineistokirjon kanssa lautakunta joutuu työskentelemään.

Koska tiedonhallintalautakunta tekee ehdotuksen mukaan päätöksiä tiedonhallintayksiköittäin, sen työ ei aina ole kovin tehokasta: samaa tehtävää tai samankaltaisia aineistoja koskevia päätöksiä joudutaan tekemään yhä uudelleen eikä esimerkiksi kaikkien kuntien velvoittaminen yhdellä päätöksellä ole mahdollista. Tässä on ehkä ajateltu, että päällekkäinen työ vältetään kokonaisarkkitehtuurikuvausten avulla, mutta ei ole selvitetty, tapahtuisiko niin. Lisäksi, jos arkkitehtuurityötä jatkossakin tehdään eri tasoilla hallinnossa, ei ole selvää, miten nämä eritasoiset arkkitehtuurikuvaukset huomioidaan elinkaaripäätöksissä ja minkä tason kuvauksien perusteella elinkaaripäätös tehdään. Jos ajatus taas on, että esimerkiksi yhdelle kunnalle tehty elinkaaripäätös velvoittaa myös muita, tämäkään ei ole ongelmatonta. Se on ensinnäkin ristiriidassa sen kanssa, että tiedonhallintayksikön resurssit olisi otettava päätöksissä huomioon. Toiseksi, kuten edellä on todettu, tiedonohjaussuunnitelmien kuvaukset poikkeavat toisistaan niin paljon, että ”saman” tietoaineiston tunnistaminen eri suunnitelmissa ei ole itsestään selvää.

Säilyttäminen ja arkistointi

Arkistojen yksi keskeinen tehtävä on säilyttää tietoaineistoja niiden kulttuurihistoriallista käyttöä ja tutkimusta varten. Kulttuurihistoriallisen aineiston arkistointiin velvoitetaan lakiehdotuksessa (§ 32), mutta samalla todetaan, että elinkaaripäätökset on suhteutettava tiedonhallintayksikön voimavaroihin (§ 33).  Tästä herää epäilys, että aineistoa ei tarvitse arkistoida, jos arkistoinnin kustannukset ovat tiedonhallintayksikölle korkeat. Tämä heikentää tutkimuksen edellytyksiä ja asettaa kansalaiset kulttuuriperinnössä epätasa-arvoiseen asemaan. Esimerkiksi kunnat ovat resursseiltaan erilaisia. Lakiehdotus saattaa mahdollistaa sen, että esimerkiksi varakkaiden kuntien kansalaisista säilyy enemmän tietoa kuin ihmisistä syrjäseuduilla.

Lakiehdotuksen perusteluissa (33 §) kuvataan, millaiset aineistot ovat sellaisia, jotka ”kuvaavat keskeisesti yhteiskunnallisten tehtävien hoitamista ja sitä ketkä ovat käyttäneet kunkin tehtävän hoitamisen yhteydessä toimivaltaa. Tällaisia yhteiskunnallisten tehtävien hoitamista koskevia tietoaineistoja olisivat ainakin viranomaisten tilinpäätökset ja toimintakertomukset…”. Perusteluissa todetaan myös ”mitä yksilökohtaisemmasta päätöksestä on kysymys, sitä vähemmän sillä on merkitystä yksittäisenä asiakirjana, kun otetaan huomioon säännöksessä edellytetty olennaisuusvaatimus”.

Pidän ehdotuksessa olevaa luetteloa arkistoitavista aineistoista ongelmallisena, koska se saattaa ohjata liikaa säilytyspäätöksiä ja köyhdyttää arkistojen sisältöä. Ylipäänsä ehdotuksen näkemys kulttuuriperinnön kannalta tärkeistä aineistoista on suorastaan vaarallinen. Tieteellisen historiantutkimuksen ohella arkistoja käytetään erittäin paljon myös sukututkimukseen sekä yleensä henkilökohtaisen ja paikallisen identiteetin rakentamiseen. Ehdotuksesta huokuu ajatus, että arkistoihin pitäisi puhtaan tilastollisen aineiston ohella jäädä tietoja vain merkittävien toimijoiden merkittävistä päätöksistä ja ”olennaisista” tapahtumista. Tämä ei vastaa lainkaan sen enempää yhteiskunnan kuin tutkimuksenkaan tarvetta. Se ei myöskään ole sitä, mihin arkistojen arvonmäärityksessä on vuosikymmenten ajan kansainvälisesti pyritty. Tavoitteena on säilyttää inhimillisen elon koko kirjo eri näkökulmineen myös yksilötasolla, kuitenkin siten että elossa olevien henkilöiden oikeuksia ei loukata.

Määritelmä arkistoitavista aineistoista (§ 33) on puutteellinen. Säännöllisesti voi lukea lehdistä, mitä ihmiset ovat käyttäneet arkistoja ymmärtääkseen taustaansa ja itseään.[1] Kansalaisten mahdollisuus ja oikeus tähän on vaarassa, jos pykälää tulkitaan kirjaimellisesti. Yksilöä koskevat tiedot ovat elintärkeitä, jos haluamme tutkia luotettavasti ja monipuolisesti aiempia tapahtumia ja ilmiöitä. Jos julkisen hallinnon toiminnasta ei ehdotuksen mukaisesti jäisi muita asiakirjatietoja kuin toimintakertomukset ja politiikkapaperit, tietäisimme vain hallinnon aikeet, emme lainkaan sitä, miten hallinto vaikutti kansalaisiin. Henkilötietojen säilyttämisen rajoittaminen on tärkeää, mutta on suuri riski siihen, että hyvää tarkoittaessa heikennetään myös kansalaisten oikeusturvaa ja mahdollisuuksia kontrolloida hallinnon toimintaa. Mielestäni on välttämätöntä säilyttää henkilötietoja pysyvästi tilanteissa, joissa puututaan ihmisten itsemääräämisoikeuteen. Muutenkin tutkimuksen keinoin on voitava selvittää, miten yhteiskunta kohtelee heikompiosaisia. Kansalaisten oikeusturvaan liittyvät seikkoja ei aina tiedetä tai osata arvioida, kun asiakirjat ovat tarpeen viranomaisen tehtävän hoitoa. Yksilöä koskevien tietojen kattava hävittäminen tietosuojan nimissä heikentää julkisuusperiaatteen toteutumista ja kansalaisten mahdollisuuksia arvioida tutkimuksen kautta yhteiskunnan arvoja ja toimintatapoja.

Kansallisarkistolla ei ole kulttuurihistoriallisten aineistojen tunnistamisessa riittävää roolia, vaikka sillä on paras asiantuntemus ja pitkä kokemus tästä tehtävästä. 34 §:n mukaan Kansallisarkiston on kyllä annettava lausunto siitä, vastaako muutossuunnitelma ”tiedonhallintalautakunnan tekemiä elinkaaripäätöksiä” ja tiedonhallintayksikön on noudatettava Kansallisarkiston antamaa lausuntoa, mutta missään ei edellytetä Kansallisarkiston lausuntoa itse elinkaaripäätöksestä ja taata sille oikeutta saada riittävät tiedot tiedonhallintayksikön tietoaineistoista kulttuurihistoriallisesti merkittävien aineistojen tunnistamiseksi. Kansallisarkistolla pitäisi olla tässä sama oikeus tiedonsaantiin viranomaiselta kuin mikä ehdotuksessa on varattu valtiovarainministeriölle (12 §).

Koska tehtävään nähden tiedonhallintalautakunnan resurssit ovat liian vaatimattomat, arkistoinnista päätettäessä lautakunta joutuisi yleensä hyväksymään Kansallisarkiston valmistelemat esitykset sellaisenaan. On kyseenalaista, mikä lisähyöty lautakunnan ”arkistoinnin” (millä termillä ehdotuksen oman määritelmän mukaan tarkoitetaan vain kulttuurihistoriallisesti arvokkaan aineiston siirtämistä) asiantuntijoista silloin olisi. Ehdotuksessa perustellaan lautakunnan roolia sillä, että sen kokoonpano takaisi monialaisen osaamisen. Näkemys perustuu puutteelliseen käsitykseen arvonmäärityksen kompleksisuudesta ja perusteista. Arvonmäärityksessä tiedon arkistointitarvetta arvioidaan muun muassa suhteessa organisaation toimintaan ja toisiin tietoaineistoihin. Arkistointipäätös edellyttää sekä viranomaisen eri tietoaineistojen että sen toiminnan tuntemusta. Tämä tietämys hankitaan valmisteluvaiheessa keskusteluilla viranomaisen kanssa sekä perehtymisellä erilaisiin syntyviin aineistoihin. On naivia kuvitella, että lautakunnan muutamat asiantuntijat voisivat korvata tämän ja tehdä oikeampia päätöksiä pelkästään kirjallisen materiaalin perusteella. Ehdotettu toimintatapa on byrokraattinen eikä ainakaan nopeuta säilytysaikojen määrittämistä.

Vastaavasti tutkijayhteisön rooli nähdään ehdotuksessa liian yksiulotteisena. Tutkimuksen perusteella tiedetään, että historiantutkijoiden tiedon tarve vaihtelee laajasti ja kohdistuu erilaisiin aineistoihin sen mukaan minkälaisesta aiheesta ja tutkimuksesta (esimerkiksi poliittinen historia, taloushistoria, sosiaalinen historia) on kyse. Jälleen voi kysyä, miten esitetty lautakunta edustaisi tässä riittävää asiantuntemusta. Tutkijoiden ottaminen mukaan valintaprosessiin ei ole täysin ongelmatonta, koska se voi johtaa siihen, että tutkimuksen senhetkiset trendit heijastuvat liikaa säilytyspäätöksiin. Jos tiedeyhteisön roolia kuitenkin arvonmäärityksessä halutaan kasvattaa, se olisi järkevämpää tehdä lisäämällä Kansallisarkiston yhteyteen tutkimusyhteisöä edustava elin. Suomessa vuosina 1947 – 1970 toiminut arkistoaineistojen supistamiskomitea käytti tarpeen mukaan tutkijoita asiantuntijoina, joten tällaisesta toimintatavasta on meillä kokemusta. Pidän tervetulleena ajatusta arvonmäärityksen perusteiden ja käytäntöjen pohdinnasta, mutta jos tätä halutaan edistää, siihen vaaditaan syvällisempää työtä kuin mihin tiedonhallintalain valmistelussa on ollut mahdollisuus.

Tiedon säilyttämistarve määräytyy ehdotuksen mukaan alkuperäisen käyttötarkoituksen mukaisella tarpeellisuudella viranomaisen toiminnassa (32 §). Miten ”alkuperäinen käyttötarkoitus” määrittyy silloin kun moni viranomainen käyttää samaa tietoa? Mikä käyttötarkoituksista määrää säilytysajan silloin kun eri viranomaisten käyttötarve on eri mittainen?

Vaikutus koulutukseen ja opetukseen

Lakiehdotus aiheuttaa suuria koulutustarpeita. Vaikka lakiehdotuksen seurauksia luonnehdittiin lakiehdotuksen esittelytilaisuudessa monilta osin vähäisiksi, ehdotus vaikuttaa erittäin olennaisesti asiakirjahallinnan toimintakenttään. Ongelmallista on, että tiedonohjaussuunnitelmia ei enää eksplisiittisesti vaadita ja samalla uusien tiedonhallinnan kuvausten sisältö on epäselvä, minkä vuoksi on myös epäselvää, millä tavoin ja mistä näkökulmasta asiakirjahallinnan suunnittelutyötä olisi tehtävä jatkossa. Tähän asti tiedonohjaussuunnitelmat ovat olleet asiakirjahallinnan suunnittelun keskeinen väline Suomessa. Suunnittelua ja tiedon arvonmääritystä on niissä tehty tehtäväpohjaisesti, mikä on ollut myös kansainvälisesti hallitseva ja muun muassa SFS-ISO 15489 Tieto- ja dokumentointi. Asiakirjahallinto -standardissa ja laajasti käytetyssä DIRKS-metodologiassa (Designing and Implementing Recordkeeping Systems) ohjeistettu toimintapa. Nyt on epäselvää, onko tämä edelleen mahdollista ”tiedonhallintamallin” puitteissa, ja jos ei ole, miten arvonmääritystä pitäisi tehdä. Tässä tilanteessa on erittäin vaikea määrittää uusia koulutussisältöjä. Tilannetta ei helpota, että asiakirjahallinnan opetus on Suomen yliopistoissa hajallaan ja huonosti resurssoitua. Nähdäkseni ei ole tahoa, jolla olisi suoralta kädeltä valmius antaa sellaista täydennyskoulutusta, jota lakiehdotus edellyttää.

Lakiehdotuksessa annetaan ”arkisto”-termille uusi merkitys, mikä on myös ongelmallista. Pohjoismaissa, Italiassa ja Ranskassa ”arkistolla” on tarkoitettu viranomaisen toiminnassa syntyvää asiakirjallista tietoa riippumatta sen kulttuurihistoriallisesta arvosta. Nyt terminologiaa viedään anglosaksiseen suuntaan, mikä vaikeuttaa olemassa olevan kirjallisuuden ja ohjeistuksen ymmärtämistä. Lainsäädännössä ei pitäisi määritellä termejä uudelleen piittaamatta niiden vakiintuneesta merkityksestä erityisalalla.

Yhteenveto

Lakiehdotus olisi valmisteltava uudelleen niiltä osin, joilla on vaikutusta tiedon säilytysarvon määrittelyyn ja tähän liittyviin käytäntöihin. Viranomaiselta olisi jatkossakin eksplisiittisesti edellytettävä erillisen tiedonohjaussuunnitelman tekemistä. Tällaisena lakiehdotus vaarantaa suomalaiset seulonta- ja arvonmäärityskäytännöt, jotka ovat olleet kansainvälisesti hyvin edistyksellisiä ja toimivia. Tällaisenaan lakiehdotus ei myöskään takaa riittäviä resursseja ja asiantuntemusta kulttuurihistoriallisesti merkittävän aineiston määrittelyyn. Siksi sitä ei pitäisi viedä tässä muodossa eteenpäin.

[1] Viime päiviltä esim. ”Äiti riehui, ryyppäsi ja teki lopulta itsemurhan – Kun Sari Järn halusi ymmärtää miksi, hän löysi suvun synkän historian” (HS 19.9.2018)  https://www.hs.fi/elama/art-2000005832655.html , ”Näyttelijä Eeva Litmanen tutki sukunsa vaiheita sisällissodassa – ’Nyt uskallan ottaa surun lähelle’” (Yle 17.9.2018) https://yle.fi/uutiset/3-10409520.

Mainokset
Kategoriat:Lainsäädäntö

Tiedonhallinnan lainsäädännön uudistamisen kommentteja V

keskiviikko 21.3.2018 Jätä kommentti

Lakiehdotus tiedonhallintalaiksi on tiettävästi tulossa kommentoitavaksi kesän alussa, joten toivon kaikkien kiinnostuneiden alkavan teroittaa kyniään. Epäilen, että vain riittävän selkeällä, samansuuntaisella ja laajalla palautteella voi lakiehdotukseen saada muutoksia. Tässä vielä ajatuksia asiasta.

Työryhmäraportissa esitettiin sinänsä hyvä visio erilaisten tiedonhallinnan suunnitelmien yhdistämisestä. Kuten jo aikaisemmin totesin, se tarkoittaisi nykymuotoisten arkistonmuodostussuunnitelmien katoamista. Tilalle tulisi jotain uutta, josta ei ole tietoa. Kukaan ei tiedä, millainen tämä integroiva suunnitelma olisi ja olisiko siinä sama sisältö kuin AMSseissa, mutta silti sitä ryhdyttäisiin lainsäädännössä vaatimaan.  Mutta ehkäpä ei tartuta tällaiseen pikkuasiaan. Kuvitellaan, että tämä kysymys on ratkaistu. Mitä visio vaatii toimiakseen?

(1) Ensiksikin edellytettäisiin eri tiedonhallinnan ammattilaisten tiivistä yhteistoimintaa. Tämä on erinomainen tavoite. Jos laki saisi sen aikaan, se olisi hyvä muutos. On kuitenkin pelättävissä, että suunnittelussa asiakirjahallinnan ammattilaiset jatkossa sivuutettaisiin. Näin varsinkin, jos laki ei tunnista asiakirjahallintoa erityisalueena ja tue sitä.

(2) Toiseksi eri suunnittelunäkökulmien pitäisi olla yhdistettävissä. Ei ole mietitty, mitä se konkreettisesti merkitsisi. Miten esimerkiksi tehtäväpohjainen näkökulma yhdistetään kokonaisarkkitehtuuriin? Miten tällainen suunnitelma laadittaisiin?

(3) Nykyisten suunnitelmien sisältö pitäisi siirtää tähän uuteen formaattiin.

(4) Sähke-tietojärjestelmät pitäisi muokata yhteentoimiviksi uuden suunnitteluvälineen kanssa ja sillä pitäisi olla tarvittavat rajapinnat tietojärjestelmiin.

Kokonaisuutena tämä on siis minusta hyvin ongelmallista, vaikka tavoite on hyvä. Visiota ei pitäisi lähteä edellyttämään laissa selvittämättä ja valmistelematta asiaa ensin huolellisesti.

 

 

 

Kategoriat:Lainsäädäntö

Ne jyrää meitin

torstai 2.11.2017 Jätä kommentti

Tiedonhallinnan lainsäädännön kehittämislinjausten lausuntoaika meni umpeen eileen. Alan yhdistyksistä vain akavalainen ammattiyhdistys TAAY antoi lausunnon. Epäilen, saadaanko lausunnoilla muutoksia. Tiistain webinaarissa asiantuntija sanoi terminologiasta, ettei EU-asetuksen kansallinen liikkumavara anna tilaa päättää, miten täällä asioista puhutaan (!).  Tietysti lausunnot myös menevät moneen suuntaan. Oli ainakin joissain samoja asioita, joista olen itse huolestunut.

Tiedonhallinnan lainsäädännön uudistamisen kommentteja IV

perjantai 13.10.2017 5 kommenttia

Esitetyt tiedonhallinnan lainsäädännön uudistamislinjaukset ovat asiakirjahallinnan nykyprofessiolle kokonaisuutena hyvin vahingollisia. Mikään edellä kommentoiduista asioista ei sinänsä ole kiveen hakattu: ne eivät ole pysyviä totuutuksia, joille ei ole vaihtoehtoa. Peruskäsitteitäkin voidaan käyttää aivan toisin, arvonmäärityskäytännöt voivat olla erilaisia, useimmissa muissa maissa ei ole arkistonmuodostussuunnitelmia, Kansallisarkiston asema voi olla heikko, asiakirjahallinnon ohjaus voi olla muualla kuin päätearkistossa. Kaikista näistä löytyy esimerkkejä muista maista, jos ei Pohjoismaista, niin kauempaa. Niissäkin elämä jatkuu.

Ongelma on se, että kaikki nämä asiat ovat muuttumassa kerralla, jos linjaukset menevät läpi. Silloin julkishallinnon asiakirjahallinnassa ollaan hyvin kaoottisessa tilanteessa, jossa vanhoja ”totuuksia” ei enää ole. Kaikki on pohdittava uudelleen, mukaan luettuna esimerkiksi koulutussisällöt. Se olisi minusta erittäin paha asia.

Linjaukset eivät paljasta, mikä tuleva uusi maailma oikein olisi. En usko, että sitä on kovin paljon mietitty, ja tuskinpa lainkaan nimenomaan asiakirjahallinnon näkökulmasta. Työryhmä ei näytä koko aluetta edes tunnistavan. Linjauksilla ilmeisesti pyritään korjaamaan jotain, mikä ei ole näkyvissä tekstissä. Professionaalisesti olisi pyrittävä minimoimaan vahingot, koska suuria muutoksia on joka tapauksessa tulossa.

En tiedä, pitääkö kukaan tätä professionaalista näkökulmaa esillä nyt ja varsinaisessa uuden lainsäädännön valmistelussa. Eri tahot, joilta lausuntoa on pyydetty (minulta ei), varmaankin kommentoivat työryhmäraporttia kukin omasta näkökulmastaan. Toivottavasti ammatilliset yhteisöt näkevät asian tärkeäksi ja yrittävät vaikuttaa. Professio on minusta ollut kaiken kehityksen suhteen liian passiivinen. On tyydytty siihen, mitä ylhäältä annetaan. Nyt olisi heräämisen paikka.

Tiedonhallinnan lainsäädännön uudistamisen kommentteja III

perjantai 13.10.2017 1 kommentti

Asiakirjahallinnan näkökulmasta tiedonhallinnan vallanjako on käsitteiden ja arvonmäärityksen ohella merkittävä kysymys. Kansallisarkisto on perinteisesti ollut vahva toimija, jolla on määräysvaltaa sekä asiakirjahallintaan arkistoissa että julkishallinnossa. Siten se on voinut vaikuttaa viranomaisten aktiiviajan tiedonhallintaan. Tämä kaksoisrooli sekä kulttuurihistoriallisen aineiston säilyttäjänä että tietohallinnon toimijana on vaikuttanut kivuliaalta jo jonkin aikaa. Kansallisarkiston toimintakenttää on haluttu rajata kulttuurihistorialliseen aineistoon.

Kansallisarkiston rooli arvonmäärityksessä on jäämässä tulevan tiedonhallinnan lainsäädännön linjauksissa paljon aikaisempaa vähäisemmäksi, kuten on jo todettu. Muutenkin linjaukset näyttävät siirtävän määräysvallan muualle. Raportissa todetaan:

Kansallisarkiston tehtävistä voidaan suoraan johtaa se, että Kansallisarkiston tehtäviin ei kuulu operatiivisessa toiminnassa käsiteltävien tietojen tiedonhallinnan ohjaus eikä toisaalta säilytettäviin tietoihin liittyvien normien antaminen. Sinällään arkistointiin liittyvät vaatimukset on otettava huomioon tiedonhallinnan sääntelyssä sekä tiedonhallinnassa.  (s. 141.)

Raportissa ehdotetaan, että:

Tietoaineistojen säilyttämiseen liittyvien metatietojen ja muiden asiankäsittelyä koskevien tietojen hallinnasta säädetään laissa tai asetuksessa. Opetus- ja kulttuuriministeriölle voitaisiin antaa asetuksenantovaltuus tai vähäisten teknisluonteisten yksityiskohtien osalta Kansallisarkistolle voitaisiin antaa määräyksenantovaltuus, joka liittyy tietoaineistojen siirtoon Kansallisarkistoon arkistoitavaksi… Asiankäsittelyn ja palvelutuotannon metatietojen määrittelyjen ohjaus keskitettäisiin julkisen hallinnon tiedonhallinnanneuvottelukunnalle, joka korvaisi julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnan. Tässä neuvottelukunnassa voitaisiin avustaa valtiovarainministeriötä tarvittavien metatietoihin liittyvien asetusten valmistelussa. Asetukset antaisi valtioneuvosto. (s. 143.)

Julkishallinnon asiakirjahallinnon ohjaus näyttää siis melko hajautetulta: mukana olisivat OKM, KA, JUHTA, VM ja koko valtioneuvosto, Kansallisarkisto ainoastaan säilyttäjänä. Tästä kuviosta puuttuu kouluttava, kehittävä ja ohjeistava taho, joka edustaisi asiakirjahallinnon näkökulmaa. Rajaus ”asiankäsittelyyn” on liian suppea. Ei voi olla niin, että kentällä olisi ohjenuorena ainoastaan lakiteksti. Useammalta taholta olen saanut kuulla, että mahdollisesti Väestörekisterikeskus saisi jatkossa suuremman (tällaisen?) roolin.

Tiedonhallinnan lainsäädännön uudistamisen kommentteja II

torstai 12.10.2017 2 kommenttia

Käsitteistön lisäksi asiakirjahallintaa koskettaa hyvin läheisesti arvonmääritys. Sen tiedonhallinnan lainsäädännön uudistamista pohtinut työryhmä laittaisi uusiksi. Nyt järjestelmä toimii niin, että viranomaisten arkistonmuodostussuunnitelma Kansallisarkistolle toimii seulontaesityksenä, jonka perusteella Kansallisarkisto valikoi itselleen tulevat aineistot hyläten tai hyväksyen viranomaisen tekemät ehdotukset ja mahdollisesti lisäten niihin aineistoja, joiden säilyttämistä Kansallisarkistossa viranomainen ei ole itse pitänyt tarpeellisena.

Työryhmä ehdottaa, että tietojen säilyttämisen kriteerit määriteltäisiin laissa. Tiedonhallintayksiköt tunnistaisivat näiden kriteerien perusteella mahdollisesti pysyvästi säilytettävät aineistot ja tekisivät niiden täyttyessä esityksen Kansallisarkistolle aineiston säilyttämisestä Kansallisarkiston sähköisessä järjestelmässä. Kansallisarkisto tekisi puolestaan lakiin viitaten päätöksen aineiston vastaanottamisesta. Kansallisarkiston tehtävänä olisi varmistaa, ettei samaa tietoaineistoa ”arkistoida” useita kertoja. (s. 142-143.)

Raportissa todetaan, että ”Kansallisarkistolle pitää… turvata sen tehtävien hoitavien varmistamiseksi riittävät mahdollisuudet vaikuttaa siihen, mitä tietoja siirretään arkistoitavaksi viranomaisen tietoaineistoista” (s. 141). Vaikuttaa kuitenkin siltä, että nämä mahdollisuudet olisivat rajalliset:

1) Kansallisarkisto ainoastaan reagoisi viranomaisten tekemiin esityksiin eikä sillä ilmeisesti olisi mahdollisuutta omaehtoisesti puuttua viranomaisten säilyttämiseen.

2) Kansallisarkisto ei enää saisi tietoja viranomaisten tietoaineistoista muuten kuin sille siirrettäväksi esitettävien aineistojen osalta, joten valikointi kävisi tämänkin vuoksi mahdottomaksi.

Jos viranomainen ei tekisi esityksiä lain kriteerien täyttyessä, lakia rikottaisiin, mutta riittäisikö tämä siihen, että tutkimuksen tarpeet ja aineistojen kulttuurihistoriallinen merkitys otettaisiin riittävästi huomioon? Viranomaisen päätehtävät ovat loppujen lopuksi muualla.  Laissa arvonmäärityksen perusteet on pakostakin määriteltävä hyvin yleisesti ja epämääräisesti, joten tulkinnan varaa tulee olemaan runsaasti. Rajanveto kansallisesti merkittävän ja muun aineiston välille jää viranomaiselle itselleen, joten luultavasti raja vedettäisiin herkästi niin, ettei erityistoimiin tarvitse ryhtyä.

Kulttuurihistoriallista ja tutkimuksellista intressiä edustaisi organisaatioissa ”arkistovastaava”, jonka tehtäväksi määritellään

…ensi vaiheessa osallistua tietoaineistojen säilytysarvon ja säilytysaikojen määrittelyyn sekä huolehtia siitä, että laissa säädettyjen kriteerien täyttyessä Kansallisarkistolta pyydetään kriteerit täyttävän aineiston osalta arkistointipäätös, ellei Kansallisarkisto ole tehnyt aiemmin jo vastaavaa aineistoa koskevaa päätöstä (s. 142).

Arkistovastaavalle ei anneta tätä vahvempaa mandaattia eikä tältä myöskään edellytetä koulutusta. Tällä hetkellä alan ammattilaiset viranomaisissa voivat vedota Kansallisarkiston tekemiin päätöksiin, mutta viranomaisen kannalta ikävien päätösten läpiviemiseen arkistovastaavalla ei olisi samaa tukea.

Suuri käytännön merkitys on minusta sillä, että työryhmän linjauksissa ei mainita nykyisiä arkistonmuodostus-, tiedonohjaus- tai niitä vastaavia suunnitelmia. Jää epäselväksi, vaadittaisiinko niitä ollenkaan jatkossa. Suunnitelmien katoaminen olisi alalle erittäin suuri taka-askel. Sekä toimintamallit että koulutus ovat rakentuneet niiden pohjalle ja on vaarassa, että ala jäisi yhtä äkkiä tyhjän päälle ilman käytännön työkaluja, samalla kun suunnitelmien hyväksi ja tietojärjestelmiin tehty työ valuisi hukkaan.

Lyhyesti sanoen työryhmäraportin toimintamallissa ratkaisuvalta kulttuurihistoriallisen aineiston säilyttämisestä siirtyisi ensi kädessä viranomaisille. Mallissa ei näytä olevan tahoa, joka pystyisi koordinoimaan eri ”tiedonhallintayksiköiden” tekemiä ratkaisuja tai tekemään niitä suuremmalla tasolla tasolla arvonmäärityksen strategia- tai kehitystyötä.

Pidän työryhmän esityksiä näillä perusteilla epäonnistuneina. Työryhmäraportista ei  käy edes ilmi, miksi muutokset nykykäytäntöön olisivat edes tarpeen ja mitä parannusta niillä saavutettaisiin.

Tiedonhallinnan lainsäädännön uudistamisen kommentteja I

keskiviikko 11.10.2017 2 kommenttia

Tiedonhallinnan lainsäädännön kehittämislinjauksia pohtineen työryhmän raportti ilmestyi äskettäin. Raportti antaa paljon pohtimisen aihetta. Minusta tuntuu, että työryhmässä ei ole laajalti ymmärretty, kuinka suuria muutoksia sen ajatukset toteutuessaan toisivat asiakirjahallintaan.

Aloitetaan käsitteistöstä. Uudistamistyön yksi taustatekijä on EU:n tietosuoja-asetus. Sen pohjalta linjauksissa erotetaan tiukasti toisistaan kaksi vaihetta asiakirja-aineistojen elinkaaressa: niiden hallinta viranomaisessa ”alkuperäisessä käyttötarkoituksessa” ja niiden hallinta päätearkistossa, joka yleensä on Kansallisarkisto, ”yleisen edun mukaisessa käyttötarkoituksessa” (s. 15, 141). Edellistä kutsutaan työryhmän raportissa ”säilyttämiseksi”, jälkimmäistä ”arkistoinniksi”. Viranomaiset eivät arkistoi mitään ja niillä ei ole arkistoa (s. 140). Viranomaiset ainoastaan säilyttävät tietoa. Se ei pitkäaikaisenakaan ole arkistointia (s. 142). Ainoa, joka arkistoi, on Kansallisarkisto (s. 143). Asia viedään loogisesti niin pitkälle, että viranomaisen tiloissa olevat manuaaliset aineistot, joita se ei enää säilytä, kuuluvat Kansallisarkiston vastuulle ”muun muassa tietoluovutusten osalta… Arkisto muodostaa tässä tapauksessa yhden loogisen kokonaisuuden sen fyysisestä sijainnista huolimatta.” (s. 143). Viranomaiset eivät luonnollisesti enää ole arkistonmuodostajia. Työryhmän raportti puhuu ”tiedonhallintayksiköistä”.

Minusta arkistonmuodostus ei ole juridinen kysymys, joten sen katoaminen lainsäädännön sanastosta on hyvä asia. Tiedonhallintayksikkö on hyvä termi. Muuten esitetty käsitteellinen jäsennus on hyvin disruptiivinen ajatellen alan suomalaista kirjallisuutta ja käytäntöjä. Viranomaisilla ei enää olisi arkistoja, tuskin siis arkistonmuodostussuunnitelmiakaan tai arkistonhoitajia. ”Säilytetään pysyvästi” -fraasi saisi uuden merkityksen, koska Kansallisarkisto ei säilyttäisi mitään pysyvästi. Organisaatioiden toiminnassa muodostuvien arkistojen sijasta olisi yksi arkisto, joka on Kansallisarkistossa. Tämä ajatus on täysin kansainvälisen arkistokäytännön vastainen. Muuten tässä ollaan täydessä ristiriidassa ainoastaan suomalaisen ja yleensä pohjoismaisen hallintoperinteen kanssa, jossa arkisto on muutakin kuin organisaatiolle tarpeettomat ja kulttuurihistoriallisiin tarkoituksiin säilytettävät asiakirjat. Jos työryhmän käsitteelliset linjaukset menevät läpi, luvassa on erittäin paljon sekaannusta. Alalla tai sen liepeillä toimivien olisi omaksuttava lainsäädännön uuskieli samalla kun jokseenkin kaikki nyt olemassa oleva kirjallisuus ja materiaali muuttuisi vaikeaksi ymmärtää tai menettäisi merkityksensä.

Suomalainen asiakirjahallinta on ollut jopa kansainvälisen ihastelun kohteena edistyksellisyydessään ja omaperäisyydessään. Anglosaksisessa maailmassa aita toiminnassa käytetyn ja arkistossa olevan tiedon välillä on ollut erityisen jyrkkä, Australiaa lukuunottamatta. Suomessa se taas on ollut harvinaisen matalalla. EU-lainsäädännön kautta meille yrittää tunkeutua vierasperäistä terminologiaa ja vieraita toimintatapoja.

EU-asetuksen suomenkielisessä versiossa englanninkielen archiving on käännetty ”arkistoinniksi”. Voin vain toivoa, ettei tämä ennakkotapaus pakota käyttämään samaa terminologiaa myöskin kansallisessa lainsäädännössä. Anglosaksisessa maailmassa peruskäsitteistö on nimittäin toisenlainen kuin meillä ja pidän käännöstä täysin virheellisenä. On selvää, että EU:n tietosuoja-asetuksen jälkeen viranomaisten säilyttämisen ja kulttuurihistoriallisiin tarkoituksiin säilyttämisen välillä on tehtävä ero. Se kuitenkin voitaisiin tehdä koskematta ”arkiston” käsitteeseen, jota ei minusta tarvitse käyttää tulevassa lainsäädännössä sen enempää kuin ”arkistointiakaan”. Englanninkielisessä EU-asetustekstissä viranomaisen säilyttäminen näyttää olevan ilmaistu termillä store, joten suomeksi voitaisiin puhua esimerkiksi viranomaisen ”tiedon tallentamisesta” erotukseksi ”tiedon säilyttämiseen”, josta huolehtisi Kansallisarkisto. Silloin ero olisi juridisesti olemassa, mutta arkisto ja arkistonmuodostaja tarkoittaisivat samaa kuin ne ovat ennenkin tarkoittaneet, ja niiden merkitys olisi ammattilaisten päänsärky, eikä juridinen kysymys, kuten sen kuuluukin olla.

Tässä muuten arkistoteoria kohtaa käytännön maailman. Ajatus siitä, että aineistoja käytetään vain joko alkuperäiseen tarkoitukseen tai muuhun kulttuurihistorialliseen tarkoitukseen, on asiakirjojen elinkaarimallin mukainen. Sen mukaan asiakirjoja käytetään ensin organisaatiossa ja kun ne ovat sille tarpeettomia, ne siirretään päätearkistoon, jossa niitä käytetään uusiin tarkoituksiin toisten käyttäjäryhmien toimesta. Ajatus on järkeenkäypä, ja usein toimivakin, mutta yhtä hyvin voidaan puolustaa uudempaa elinkaaren jatkumomallia, jossa tällaista erottelua eri vaiheiden välillä ei tehdä. Asiakirjat voivat olla yhtä aikaa sekä kulttuurihistoriallisessa käytössä että organisaation toiminnalle merkittäviä ja niiden status voi tässä suhteessa vaihdella. Jo tarpeettomaksi ja historialliseksi katsottu voi saada uudelleen merkitystä operatiiviselle toiminnalle. Tästä näkökulmasta EU-asetus pohjautuu vanhahtavaan ajatteluun eikä välttämättä vastaa todellista käyttötilannetta.

Lopuksi voisin vielä kummastella sitä, että erottelu viranomaisten ja päätearkiston säilyttämisen välillä, joka EU:n tietosuoja-asetuksessa koskee vain henkilörekistereitä, ulotettaisiin koskemaan kaikkia aineistoja kansallisessa lainsäädännössä.