Arkisto

Archive for the ‘Lainsäädäntö’ Category

Tiedonhallinnan lainsäädännön uudistamisen kommentteja IV

perjantai 13.10.2017 2 kommenttia

Esitetyt tiedonhallinnan lainsäädännön uudistamislinjaukset ovat asiakirjahallinnan nykyprofessiolle kokonaisuutena hyvin vahingollisia. Mikään edellä kommentoiduista asioista ei sinänsä ole kiveen hakattu: ne eivät ole pysyviä totuutuksia, joille ei ole vaihtoehtoa. Peruskäsitteitäkin voidaan käyttää aivan toisin, arvonmäärityskäytännöt voivat olla erilaisia, useimmissa muissa maissa ei ole arkistonmuodostussuunnitelmia, Kansallisarkiston asema voi olla heikko, asiakirjahallinnon ohjaus voi olla muualla kuin päätearkistossa. Kaikista näistä löytyy esimerkkejä muista maista, jos ei Pohjoismaista, niin kauempaa. Niissäkin elämä jatkuu.

Ongelma on se, että kaikki nämä asiat ovat muuttumassa kerralla, jos linjaukset menevät läpi. Silloin julkishallinnon asiakirjahallinnassa ollaan hyvin kaoottisessa tilanteessa, jossa vanhoja ”totuuksia” ei enää ole. Kaikki on pohdittava uudelleen, mukaan luettuna esimerkiksi koulutussisällöt. Se olisi minusta erittäin paha asia.

Linjaukset eivät paljasta, mikä tuleva uusi maailma oikein olisi. En usko, että sitä on kovin paljon mietitty, ja tuskinpa lainkaan nimenomaan asiakirjahallinnon näkökulmasta. Työryhmä ei näytä koko aluetta edes tunnistavan. Linjauksilla ilmeisesti pyritään korjaamaan jotain, mikä ei ole näkyvissä tekstissä. Professionaalisesti olisi pyrittävä minimoimaan vahingot, koska suuria muutoksia on joka tapauksessa tulossa.

En tiedä, pitääkö kukaan tätä professionaalista näkökulmaa esillä nyt ja varsinaisessa uuden lainsäädännön valmistelussa. Eri tahot, joilta lausuntoa on pyydetty (minulta ei), varmaankin kommentoivat työryhmäraporttia kukin omasta näkökulmastaan. Toivottavasti ammatilliset yhteisöt näkevät asian tärkeäksi ja yrittävät vaikuttaa. Professio on minusta ollut kaiken kehityksen suhteen liian passiivinen. On tyydytty siihen, mitä ylhäältä annetaan. Nyt olisi heräämisen paikka.

Mainokset

Tiedonhallinnan lainsäädännön uudistamisen kommentteja III

perjantai 13.10.2017 1 kommentti

Asiakirjahallinnan näkökulmasta tiedonhallinnan vallanjako on käsitteiden ja arvonmäärityksen ohella merkittävä kysymys. Kansallisarkisto on perinteisesti ollut vahva toimija, jolla on määräysvaltaa sekä asiakirjahallintaan arkistoissa että julkishallinnossa. Siten se on voinut vaikuttaa viranomaisten aktiiviajan tiedonhallintaan. Tämä kaksoisrooli sekä kulttuurihistoriallisen aineiston säilyttäjänä että tietohallinnon toimijana on vaikuttanut kivuliaalta jo jonkin aikaa. Kansallisarkiston toimintakenttää on haluttu rajata kulttuurihistorialliseen aineistoon.

Kansallisarkiston rooli arvonmäärityksessä on jäämässä tulevan tiedonhallinnan lainsäädännön linjauksissa paljon aikaisempaa vähäisemmäksi, kuten on jo todettu. Muutenkin linjaukset näyttävät siirtävän määräysvallan muualle. Raportissa todetaan:

Kansallisarkiston tehtävistä voidaan suoraan johtaa se, että Kansallisarkiston tehtäviin ei kuulu operatiivisessa toiminnassa käsiteltävien tietojen tiedonhallinnan ohjaus eikä toisaalta säilytettäviin tietoihin liittyvien normien antaminen. Sinällään arkistointiin liittyvät vaatimukset on otettava huomioon tiedonhallinnan sääntelyssä sekä tiedonhallinnassa.  (s. 141.)

Raportissa ehdotetaan, että:

Tietoaineistojen säilyttämiseen liittyvien metatietojen ja muiden asiankäsittelyä koskevien tietojen hallinnasta säädetään laissa tai asetuksessa. Opetus- ja kulttuuriministeriölle voitaisiin antaa asetuksenantovaltuus tai vähäisten teknisluonteisten yksityiskohtien osalta Kansallisarkistolle voitaisiin antaa määräyksenantovaltuus, joka liittyy tietoaineistojen siirtoon Kansallisarkistoon arkistoitavaksi… Asiankäsittelyn ja palvelutuotannon metatietojen määrittelyjen ohjaus keskitettäisiin julkisen hallinnon tiedonhallinnanneuvottelukunnalle, joka korvaisi julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnan. Tässä neuvottelukunnassa voitaisiin avustaa valtiovarainministeriötä tarvittavien metatietoihin liittyvien asetusten valmistelussa. Asetukset antaisi valtioneuvosto. (s. 143.)

Julkishallinnon asiakirjahallinnon ohjaus näyttää siis melko hajautetulta: mukana olisivat OKM, KA, JUHTA, VM ja koko valtioneuvosto, Kansallisarkisto ainoastaan säilyttäjänä. Tästä kuviosta puuttuu kouluttava, kehittävä ja ohjeistava taho, joka edustaisi asiakirjahallinnon näkökulmaa. Rajaus ”asiankäsittelyyn” on liian suppea. Ei voi olla niin, että kentällä olisi ohjenuorena ainoastaan lakiteksti. Useammalta taholta olen saanut kuulla, että mahdollisesti Väestörekisterikeskus saisi jatkossa suuremman (tällaisen?) roolin.

Tiedonhallinnan lainsäädännön uudistamisen kommentteja II

torstai 12.10.2017 2 kommenttia

Käsitteistön lisäksi asiakirjahallintaa koskettaa hyvin läheisesti arvonmääritys. Sen tiedonhallinnan lainsäädännön uudistamista pohtinut työryhmä laittaisi uusiksi. Nyt järjestelmä toimii niin, että viranomaisten arkistonmuodostussuunnitelma Kansallisarkistolle toimii seulontaesityksenä, jonka perusteella Kansallisarkisto valikoi itselleen tulevat aineistot hyläten tai hyväksyen viranomaisen tekemät ehdotukset ja mahdollisesti lisäten niihin aineistoja, joiden säilyttämistä Kansallisarkistossa viranomainen ei ole itse pitänyt tarpeellisena.

Työryhmä ehdottaa, että tietojen säilyttämisen kriteerit määriteltäisiin laissa. Tiedonhallintayksiköt tunnistaisivat näiden kriteerien perusteella mahdollisesti pysyvästi säilytettävät aineistot ja tekisivät niiden täyttyessä esityksen Kansallisarkistolle aineiston säilyttämisestä Kansallisarkiston sähköisessä järjestelmässä. Kansallisarkisto tekisi puolestaan lakiin viitaten päätöksen aineiston vastaanottamisesta. Kansallisarkiston tehtävänä olisi varmistaa, ettei samaa tietoaineistoa ”arkistoida” useita kertoja. (s. 142-143.)

Raportissa todetaan, että ”Kansallisarkistolle pitää… turvata sen tehtävien hoitavien varmistamiseksi riittävät mahdollisuudet vaikuttaa siihen, mitä tietoja siirretään arkistoitavaksi viranomaisen tietoaineistoista” (s. 141). Vaikuttaa kuitenkin siltä, että nämä mahdollisuudet olisivat rajalliset:

1) Kansallisarkisto ainoastaan reagoisi viranomaisten tekemiin esityksiin eikä sillä ilmeisesti olisi mahdollisuutta omaehtoisesti puuttua viranomaisten säilyttämiseen.

2) Kansallisarkisto ei enää saisi tietoja viranomaisten tietoaineistoista muuten kuin sille siirrettäväksi esitettävien aineistojen osalta, joten valikointi kävisi tämänkin vuoksi mahdottomaksi.

Jos viranomainen ei tekisi esityksiä lain kriteerien täyttyessä, lakia rikottaisiin, mutta riittäisikö tämä siihen, että tutkimuksen tarpeet ja aineistojen kulttuurihistoriallinen merkitys otettaisiin riittävästi huomioon? Viranomaisen päätehtävät ovat loppujen lopuksi muualla.  Laissa arvonmäärityksen perusteet on pakostakin määriteltävä hyvin yleisesti ja epämääräisesti, joten tulkinnan varaa tulee olemaan runsaasti. Rajanveto kansallisesti merkittävän ja muun aineiston välille jää viranomaiselle itselleen, joten luultavasti raja vedettäisiin herkästi niin, ettei erityistoimiin tarvitse ryhtyä.

Kulttuurihistoriallista ja tutkimuksellista intressiä edustaisi organisaatioissa ”arkistovastaava”, jonka tehtäväksi määritellään

…ensi vaiheessa osallistua tietoaineistojen säilytysarvon ja säilytysaikojen määrittelyyn sekä huolehtia siitä, että laissa säädettyjen kriteerien täyttyessä Kansallisarkistolta pyydetään kriteerit täyttävän aineiston osalta arkistointipäätös, ellei Kansallisarkisto ole tehnyt aiemmin jo vastaavaa aineistoa koskevaa päätöstä (s. 142).

Arkistovastaavalle ei anneta tätä vahvempaa mandaattia eikä tältä myöskään edellytetä koulutusta. Tällä hetkellä alan ammattilaiset viranomaisissa voivat vedota Kansallisarkiston tekemiin päätöksiin, mutta viranomaisen kannalta ikävien päätösten läpiviemiseen arkistovastaavalla ei olisi samaa tukea.

Suuri käytännön merkitys on minusta sillä, että työryhmän linjauksissa ei mainita nykyisiä arkistonmuodostus-, tiedonohjaus- tai niitä vastaavia suunnitelmia. Jää epäselväksi, vaadittaisiinko niitä ollenkaan jatkossa. Suunnitelmien katoaminen olisi alalle erittäin suuri taka-askel. Sekä toimintamallit että koulutus ovat rakentuneet niiden pohjalle ja on vaarassa, että ala jäisi yhtä äkkiä tyhjän päälle ilman käytännön työkaluja, samalla kun suunnitelmien hyväksi ja tietojärjestelmiin tehty työ valuisi hukkaan.

Lyhyesti sanoen työryhmäraportin toimintamallissa ratkaisuvalta kulttuurihistoriallisen aineiston säilyttämisestä siirtyisi ensi kädessä viranomaisille. Mallissa ei näytä olevan tahoa, joka pystyisi koordinoimaan eri ”tiedonhallintayksiköiden” tekemiä ratkaisuja tai tekemään niitä suuremmalla tasolla tasolla arvonmäärityksen strategia- tai kehitystyötä.

Pidän työryhmän esityksiä näillä perusteilla epäonnistuneina. Työryhmäraportista ei  käy edes ilmi, miksi muutokset nykykäytäntöön olisivat edes tarpeen ja mitä parannusta niillä saavutettaisiin.

Tiedonhallinnan lainsäädännön uudistamisen kommentteja I

keskiviikko 11.10.2017 2 kommenttia

Tiedonhallinnan lainsäädännön kehittämislinjauksia pohtineen työryhmän raportti ilmestyi äskettäin. Raportti antaa paljon pohtimisen aihetta. Minusta tuntuu, että työryhmässä ei ole laajalti ymmärretty, kuinka suuria muutoksia sen ajatukset toteutuessaan toisivat asiakirjahallintaan.

Aloitetaan käsitteistöstä. Uudistamistyön yksi taustatekijä on EU:n tietosuoja-asetus. Sen pohjalta linjauksissa erotetaan tiukasti toisistaan kaksi vaihetta asiakirja-aineistojen elinkaaressa: niiden hallinta viranomaisessa ”alkuperäisessä käyttötarkoituksessa” ja niiden hallinta päätearkistossa, joka yleensä on Kansallisarkisto, ”yleisen edun mukaisessa käyttötarkoituksessa” (s. 15, 141). Edellistä kutsutaan työryhmän raportissa ”säilyttämiseksi”, jälkimmäistä ”arkistoinniksi”. Viranomaiset eivät arkistoi mitään ja niillä ei ole arkistoa (s. 140). Viranomaiset ainoastaan säilyttävät tietoa. Se ei pitkäaikaisenakaan ole arkistointia (s. 142). Ainoa, joka arkistoi, on Kansallisarkisto (s. 143). Asia viedään loogisesti niin pitkälle, että viranomaisen tiloissa olevat manuaaliset aineistot, joita se ei enää säilytä, kuuluvat Kansallisarkiston vastuulle ”muun muassa tietoluovutusten osalta… Arkisto muodostaa tässä tapauksessa yhden loogisen kokonaisuuden sen fyysisestä sijainnista huolimatta.” (s. 143). Viranomaiset eivät luonnollisesti enää ole arkistonmuodostajia. Työryhmän raportti puhuu ”tiedonhallintayksiköistä”.

Minusta arkistonmuodostus ei ole juridinen kysymys, joten sen katoaminen lainsäädännön sanastosta on hyvä asia. Tiedonhallintayksikkö on hyvä termi. Muuten esitetty käsitteellinen jäsennus on hyvin disruptiivinen ajatellen alan suomalaista kirjallisuutta ja käytäntöjä. Viranomaisilla ei enää olisi arkistoja, tuskin siis arkistonmuodostussuunnitelmiakaan tai arkistonhoitajia. ”Säilytetään pysyvästi” -fraasi saisi uuden merkityksen, koska Kansallisarkisto ei säilyttäisi mitään pysyvästi. Organisaatioiden toiminnassa muodostuvien arkistojen sijasta olisi yksi arkisto, joka on Kansallisarkistossa. Tämä ajatus on täysin kansainvälisen arkistokäytännön vastainen. Muuten tässä ollaan täydessä ristiriidassa ainoastaan suomalaisen ja yleensä pohjoismaisen hallintoperinteen kanssa, jossa arkisto on muutakin kuin organisaatiolle tarpeettomat ja kulttuurihistoriallisiin tarkoituksiin säilytettävät asiakirjat. Jos työryhmän käsitteelliset linjaukset menevät läpi, luvassa on erittäin paljon sekaannusta. Alalla tai sen liepeillä toimivien olisi omaksuttava lainsäädännön uuskieli samalla kun jokseenkin kaikki nyt olemassa oleva kirjallisuus ja materiaali muuttuisi vaikeaksi ymmärtää tai menettäisi merkityksensä.

Suomalainen asiakirjahallinta on ollut jopa kansainvälisen ihastelun kohteena edistyksellisyydessään ja omaperäisyydessään. Anglosaksisessa maailmassa aita toiminnassa käytetyn ja arkistossa olevan tiedon välillä on ollut erityisen jyrkkä, Australiaa lukuunottamatta. Suomessa se taas on ollut harvinaisen matalalla. EU-lainsäädännön kautta meille yrittää tunkeutua vierasperäistä terminologiaa ja vieraita toimintatapoja.

EU-asetuksen suomenkielisessä versiossa englanninkielen archiving on käännetty ”arkistoinniksi”. Voin vain toivoa, ettei tämä ennakkotapaus pakota käyttämään samaa terminologiaa myöskin kansallisessa lainsäädännössä. Anglosaksisessa maailmassa peruskäsitteistö on nimittäin toisenlainen kuin meillä ja pidän käännöstä täysin virheellisenä. On selvää, että EU:n tietosuoja-asetuksen jälkeen viranomaisten säilyttämisen ja kulttuurihistoriallisiin tarkoituksiin säilyttämisen välillä on tehtävä ero. Se kuitenkin voitaisiin tehdä koskematta ”arkiston” käsitteeseen, jota ei minusta tarvitse käyttää tulevassa lainsäädännössä sen enempää kuin ”arkistointiakaan”. Englanninkielisessä EU-asetustekstissä viranomaisen säilyttäminen näyttää olevan ilmaistu termillä store, joten suomeksi voitaisiin puhua esimerkiksi viranomaisen ”tiedon tallentamisesta” erotukseksi ”tiedon säilyttämiseen”, josta huolehtisi Kansallisarkisto. Silloin ero olisi juridisesti olemassa, mutta arkisto ja arkistonmuodostaja tarkoittaisivat samaa kuin ne ovat ennenkin tarkoittaneet, ja niiden merkitys olisi ammattilaisten päänsärky, eikä juridinen kysymys, kuten sen kuuluukin olla.

Tässä muuten arkistoteoria kohtaa käytännön maailman. Ajatus siitä, että aineistoja käytetään vain joko alkuperäiseen tarkoitukseen tai muuhun kulttuurihistorialliseen tarkoitukseen, on asiakirjojen elinkaarimallin mukainen. Sen mukaan asiakirjoja käytetään ensin organisaatiossa ja kun ne ovat sille tarpeettomia, ne siirretään päätearkistoon, jossa niitä käytetään uusiin tarkoituksiin toisten käyttäjäryhmien toimesta. Ajatus on järkeenkäypä, ja usein toimivakin, mutta yhtä hyvin voidaan puolustaa uudempaa elinkaaren jatkumomallia, jossa tällaista erottelua eri vaiheiden välillä ei tehdä. Asiakirjat voivat olla yhtä aikaa sekä kulttuurihistoriallisessa käytössä että organisaation toiminnalle merkittäviä ja niiden status voi tässä suhteessa vaihdella. Jo tarpeettomaksi ja historialliseksi katsottu voi saada uudelleen merkitystä operatiiviselle toiminnalle. Tästä näkökulmasta EU-asetus pohjautuu vanhahtavaan ajatteluun eikä välttämättä vastaa todellista käyttötilannetta.

Lopuksi voisin vielä kummastella sitä, että erottelu viranomaisten ja päätearkiston säilyttämisen välillä, joka EU:n tietosuoja-asetuksessa koskee vain henkilörekistereitä, ulotettaisiin koskemaan kaikkia aineistoja kansallisessa lainsäädännössä.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Arkistolakityöryhmien mietinnöt valmistuivat. Arkistolaitoksessa uudistuvat rakenteet – yksityisarkistoissa rahoitus

torstai 12.3.2015 Jätä kommentti

Sekä arkisto- että yksityisarkistolakityöryhmät jättivät äskettäin esityksensä uudeksi lainsäädännöksi. Yksityisarkistolakiin on tulossa olennaisia muutoksia. Arkistolaki uudistuu vähemmän. Sen uudistamisen vaikein kysymys on ollut, kuka jatkossa ohjaa ja kehittää julkishallinnon asiakirjahallintoa. Kukaan ei halua koskea tähän kuumaan perunaan. Arkistolakityöryhmäkin näyttää nostaneen kätensä pystyyn sen edessä. Muistiossa kaivataan uutta yleislakia, joka kokoaisi yhteen keskeiset tiedonhallintaa ja tietoaineistojen käsittelyä julkishallinnossa koskevat säädökset huomioiden informaation koko elinkaaren. Tätä jäädään siis odottamaan.

Koska suuri kehys on ratkaisematta, arkistolakityöryhmän työn tulos on vain arkistolaitosta koskevan arkistolain osan uudistaminen. Muuten vuoden 1994 arkistolaki jää olennaisin osin edelleen voimaan.

Arkistolaitoksen uudistus noudattelee jo tiedossa olleita linjoja. Maakunta-arkistot katoavat organisaatioyksikkönä. Niiden tilalla tulee yksi, useilla paikkakunnilla toimiva Kansallisarkisto. Tätä perustellaan sillä, että arkistoviranomaisen ohjaus tietoaineistojen pysyväksi säilyttämiseksi ei kohdistu enää yksittäisiin viranomaisiin vaan tapahtuu keskitetysti. Kun perinteisistä arkistotarkastuksista on luovuttu, aineistojen vastaanottoprosessi samoin kuin tutkimusyhteistyö, kehittäminen ja hallintopalvelut voidaan paremmin hoitaa keskitetysti.

Uudistuksen henki on, että arkistolaitos vetäytyy hyllyjen väliin huolehtimaan pysyvästi säilytettävistä aineistoista ja niiden tietopalvelusta. Lain Kansallisarkistosta 2 §:ssä todetaan, että Kansallisarkiston ”tehtävänä on – – toimia viranomaisten asiakirjoihin sisältyvien tietojen pysyvän säilyttämisen ja arkistotoiminnan asiantuntijaviranomaisena”. Kun ”arkistotoimintaa” ei määritellä, 2 §:ään voi sisältyä pieni epäselvyyden siemen. Asiantuntijaviranomaisen toimivaltuudet ovat kuitenkin vähäiset.

Kansallisarkisto saa uudessa arkistolaissa oikeuden muuttaa asiakirjat sähköiseen muotoon siten että alkuperäiset hävitetään. Tiedonantovelvollisuutta löysätään siten, että sen voi vastata asiakirjapyyntöön jopa vasta kuukauden tai jopa kahden päästä.

Jos tuleva arkistolain uudistus ei kosketa juuri muita kuin arkistolaitosta, toisin on valtionapua saavien yksityisten keskusarkistojen lainsäädännön laita. Sen muutokset ovat suuria ja vaikuttavat laajempaan kenttään. Uudistuksen taustalla on hallitusohjelma, jossa selväkielisesti sanottuna kannettiin huolta siitä, että kristillisdemokraatit, vihreät ja perussuomalaiset eivät ole valtionapua saavien arkistojen tukijärjestelmän piirissä.

Uudistustarve on muutenkin ilmeinen. Nykyinen tuki perustuu kiinteistö- ja henkilöstökustannuksiin, joten se jakautuu epätasaisesti. Kuukausittainen valtionapu vaihtelee 1,80 ja 15,50 euron välillä hyllymetriä kohden. Eroja avun saajien toiminnan tehokkuudessa sekä sähköisten palveluiden järjestämisessä ei voida huomioida. Kiinteistö- ja henkilöstömenot vievät 90 % tuesta. Vapaata rahaa ei juuri ole, vaikka painopisteet vaihtuisivat tai olisi tarvetta tukea tilapäisiä hankkeita.

Jatkossa rahoituksen saaminen perustuu toiminnan laajuuteen ja laatuun. Pohjana eivät enää ole kiinteät kustannukset, joten rahoituksen painopistettä voidaan helpommin muuttaa. EU-tason, hallituksen sekä ministeriöiden kulttuuri- ja tiedestrategioiden ja toimenpideohjelmien rooli kasvaa rahoituksen suuntaamisen perusteena.

Nykyisissä valtionapua saavassa laitoksissa tämä saattaa huolta, varsinkin kun valtionapu samalla avataan laajemmalle hakijajoukolle. Jakajia tulee lisää, jaettavaa ei. Arkistolaitoksen puolelta on viestitetty, ettei suuria muutoksia tehdä nopeasi. Kertaluontoista hankeavustusta voivat jatkossa saada muutkin kuin pysyväisluonteisen avustuksen saajat. Tuen piirissä on myös toimintojen kehittäminen, esimerkiksi arkistotoimintaa kehittävä tutkimus tai muu yhteistyö tutkijoiden kanssa.

Uudessa laissa pysyväisluonteisesta valtionavusta päättäisi Kansallisarkisto opetus- ja kulttuuriministeriön sijasta. Toinen Kansallisarkistoon liittyvä muutos koskee yksityisarkistojen vastaanottamista. Nykyisin yksityisarkistojen ottaminen Kansallisarkistossa säilytettäväksi perustuu sopimuksiin, mistä seuraa oikeudellisia tulkintaongelmia esimerkiksi julkisuuslainsäädännön suhteen. Esityksessä yksityisarkisto siirtyisi Kansallisarkistolle valituskelpoisella hallintopäätöksellä, joka on perusteltava. Kansallisarkistoon olisi samassa päätöksessä päättävä käyttörajoituksista. Tämän olisi tapahduttava kuitenkin luovuttajan tahtoa noudattaen ja julkisuutta vain perustellusta syystä rajoittaen.

Käyttäjille lakiuudistukset tuovat yhden tervetulleen parannuksen. Kansallisarkisto ja pysyväisluonteista valtionapua saavat arkistot voivat jatkossa julkaista sähköisesti aineistojen tunnistamisen ja valinnan kannalta välttämättömät tiedot hallussaan olevista arkistoista ja asiakirjoista.

Molempia lakeja esitetään tulevaksi voimaan 1.1.2016.

 (Julk. Faili 1/2015, 36-37)

Kategoriat:Lainsäädäntö

Sähköinen arkistointi ei ole päässyt vauhtiin

tiistai 11.11.2014 1 kommentti

Valtiontalouden tarkastusvirasto julkaisi äskettäin Sähköisen arkistoinnin edistäminen -raportin sähköisestä arkistoinnista ja asianhallinnasta. Raportti kysyy, onko hallinto toiminut tuloksellisesti arkistoinnin sähköistämisessä. Vastaus on, että kokonaisuutena homma on sössitty. Sähköinen arkistointi ei ole päässyt vauhtiin, vaikka valtaosa asiakirjoista on ollut valtionhallinnossa jo neljännesvuosisadan digitaalisia. Asiakirjat siirretään pitkäaikaissäilytykseen paperilla ja toisesta päästä niitä digitoidaan takaisin sähköiseen muotoon. Tilannetta pidetään raportissa huolestuttavana.

Suurin ongelma on, ettei kukaan ole välittänyt kokonaisuudesta. Kaikki ovat yleisesti samaa mieltä suunnasta, johon pitäisi edetä. Alueella toimivilla on kuitenkin eri näkökulmia. Integrointia on haettu ministeriöiden ja arkistolaitoksen yhteisillä asiantuntijatyöryhmillä, joiden aika on mennyt käsitteiden määrittelyyn ja tulkintaan. Asiantuntijoiden kokoukset eivät johda sellaisiin linjauksiin, joita pitäisi tehdä. Siksi raportissa suositellaan, että keskeiset päätökset pitäisi jatkossa tehdä korkealla virkamiestasolla. Raportti suosittelee, että asianhallintaa ja arkistointia kehitettäisiin jatkossa yhtenä kokonaisuutena erottamatta siitä pysyvästi säilytettävää osaa.

Isoin yllätys raportissa ovat minusta arkistolaitoksen ja opetus- ja kulttuuriministeriön selkeät näkemyserot. Rivien välistä voi lukea opetus- ja kulttuuriministeriön olevan ehkä suurin syypää tilanteeseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole riittävästi tukenut arkistolaitosta sähköisen asiakirjahallinnan alueella. Se on systemaattisesti torpannut arkistolaitoksen kehitysehdotukset. Ministeriössä ei ehkä ymmärretä asiakirja-aineistojen luonnetta ja hallinnossa tällä hetkellä syntyvää kulttuuriperintöä, sanoo raportti. Valtiovarainministeriö on puolestaan ollut päättämätön ja passiivinen.

Opetus- ja kulttuuriministeriön mielestä sähköinen arkistointi on osa kokonaisarkkitehtuuria, joka on ministeriön, ei arkistolaitoksen, asia. Opetus- ja kulttuuriministeriön osalta kokonaisarkkitehtuuri tarkoittaa kulttuuriperinnön hallinnan, jakelun ja säilyttämisen kehittämistä osana Kansallista Digitaalista Kirjastoa. Tämän mukaisesti opetus- ja kulttuuriministeriö ei näe arkistolaitoksella roolia asianhallinnassa eikä toimivaltaa muuhun kuin pysyvästi säilytettävään aineistoon. Ministeriö on patistanut ohjauksellaan arkistolaitosta paperiaineistojen digitointiin. Sen mielestä arkistolaitoksen pitäisi keskittyä siihen, ”mitä” pitäisi säilyttää, ja jättää ”miten” kysymykset muiden ratkaistavaksi.

Valtiovarainministeriöllä puolestaan ei ole ollut selkeää kantaa siihen, kuuluvatko asianhallinnan ja sähköisen arkistoinnin ratkaisut valtiohallinnon yhteisiin ICT-palveluihin. VM:n ”linjaukset, ohjeet ja suositukset asianhallinnasta ja sähköisestä arkistoinnista muodostavat sekavan kokonaisuuden, vaikuttavat keskeneräisiltä ja ovat usein toteutuksen kannalta liian abstrakteja”, sanotaan raportissa. Tiedonhallinnan arkkitehtuuri ja asianhallinnan viitearkkitehtuuri ovat vasta tekeillä. JHS-suositukset ovat suosituksia ja niiden yhteys arkkitehtuurikuvauksiin ei ole kaikilta osin selvä.

Kun sekä opetus- ja kulttuuriministeriö että valtiovarainministeriö ovat operoineet yleisellä tasolla, sähköisen arkistoinnin organisointi ja kehittäminen on jäänyt arkistolaitoksen tehtäväksi. Opetus- ja kulttuuriministeriön arkistolaitoksen ohjaus on ollut yleisluontoista, mikä on kannustanut arkistolaitosta toimimaan hyvin itsenäisesti.

Arkistolaitoksen toimivaltuudet ovat epäselviä. Arkistolaitos näkee roolinsa niin, että sillä on toimintakenttänä koko valtionhallinto, kun taas opetus- ja kulttuuriministeriö voi ohjata vain omaa hallinnonalaansa. Arkistolaki on nykyisellään tietohallintolain kanssa ristiriidassa. Tietohallintolain mukaan arkistolaitoksella ei ole oikeutta määrätä viranomaisten tietojärjestelmien tietorakenteista tai metatietomäärityksistä. Sekä SÄHKE-määräysten että lupamenettelyn voi siksi katsoa menevän arkistolaitoksen toimivallan ulkopuolelle. Kaikki eivät näe arkistolaitoksella edes toimeksiantoa tai kykyä ohjata viranomaisten asiakirjahallintoa. Opetus- ja kulttuuriministeriön mielestä asianhallinta kuuluu kokonaisarkkitehtuurissa valtiovarainministeriölle, joten arkistolaitoksella ei voi olla siinä suurta roolia eikä toimivaltaa muuhun kuin pysyvästi säilytettävään aineistoon. Arkistolaki on kuitenkin ajalta ennen tietohallintolakia ja sen valossa asia voidaan nähdä toisin. Arkistolain uudistus tuonee tähän selvyyttä, mutta ”voi päätellä yhteisen näkemyksen muodostamisen olevan haasteellista”, sanotaan raportissa.

Ristiveto näkyy arkistolaitoksen VAPA-palvelun historiassa. VAPA oli yhdessä vaiheessa tietoyhteiskunnan kärkihanke, mutta sen resurssointi on ollut vajavaista ja jatkorahoitus on edelleen epäselvä. VAPAn heikkous on, että se ei pelasta viranomaisia määräajan säilytettävien aineistojen hallinnalta. Lisäksi VAPAssa säilytettävistäkin tiedoista täytyy pitää kopioita ainakin metatietojen osalta.

Alun perin VAPAa suunniteltiin myös määräaikaisesti säilytettävän aineiston palveluja, mutta toiminnallisuutta karsittiin äkisti loppuvuodesta v. 2009. Opetus- ja kulttuuriministeriön tuki on hiipunut KDK:n edetessä. Ministeriön mielestä VAPAa olisi kehitettävä arkistolaitoksen omilla resursseilla. Käytännössä se tarkoittaa, ettei sitä kehitetä: raportin mukaan edes ohjelmistopäivityksiä ei nykyisin pystytä tekemään.

Valtionvarainministeriö on puolestaan antanut ristiriitaisia viestejä eikä se ole edistänyt keskitetyn arkistointipalvelun syntymistä. Siksi VAPA on nyt kaukana siitä valtionhallinnon keskeisestä palvelusta, joka siitä joskus piti tulla. Järjestelmässä on miljoonakustannuksiin verrattuna mitättömän vähän tietoa, eikä lainkaan aineistoa asiankäsittelyjärjestelmistä.

Toisaalta hallinto on toteuttanut asiankäsittelyjärjestelmiä siinä toivossa, että arkistolaitos voi ottaa aineistot vastaan. Raportissa todetaan, että luottamus sähköisen asianhallinnan ja asioinnin yhteisiin palveluihin on heikonlainen, kun VALDA-hanke on kaatunut. Tarkastusvirasto pitää VAPAn tulevaisuuden turvaamista luottamuksen palauttamiseksi tärkeänä. Sekä valtiovarainministeriö että sisäministeriö ovat tästä lausunnossaan raporttiin samaa mieltä – opetus- ja kulttuuriministeriö ei ota siihen selkeää kantaa.

Raportissa todetaan, että VAPAn käyttöasteen lisääminen nopeasti ei ole mahdollista. Kunnat ja seurakunnat on rajattu palvelun ulkopuolelle. Lisäksi VAPA vastaanottaa vain SÄHKE-aineistoja, joita on mahdollista saada vain tietokannoista ja uudemmista asiankäsittelyjärjestelmistä. Kolmas rajoittava tekijä on pitäytyminen pysyvästi säilytettäviin aineistoihin. Raportin mukaan arkistolaitoksessa on luovuttu 15 – 20 %:in säilytystavoitteesta, mutta aineistomäärän nostaminen vaatisi uusia seulontapäätöksiä.

Arkistolaitos saa sapiskaa siitä, että se jatkoi VAPAn hankintaa tilanteessa, jossa ei ollut varmuutta rahoituksesta ja organisaatioiden kiinnostuksesta käyttää VAPAn palveluja. Hieman, joskin ymmärtävää, kritiikkiä saa myös asiakirjahallinnan vaatimusten ehdottomuus, joka on hidastanut sähköiseen arkistointiin siirtymistä. Arkistolaitoksen määräykset otetaan organisaatioissa vastaan kyseenalaistamatta, vaikka esimerkiksi AMSien muuttaminen SÄHKE-määräysten mukaiseksi koetaan työlääksi tehdä. Arkistolakia on tulkittu niin, että arkistolaitos voi puuttua hyvin yksityiskohtaisesti viranomaisten toimintaan, vaikka nykyisen arkistolain tavoitteena oli päinvastoin purkaa arkistolaitoksen määräysvaltaa ja korostaa viranomaisten vastuuta. Pyyhkeitä tulee arkistolaitokselle siitäkin, että sen VAPA-kustannus/hyötylaskuri on hukkunut kotisivulle eikä siitä ole tiedotettu.

Hallinnon riviorganisaatioita raportti moittii siitä, että prosesseja ei ole kehitetty vaan ne on sähköistetty sellaisinaan. Loppukäyttäjiä ja käytön näkökulmaa ei ole riittävästi huomioitu. Järjestelmät ovat kankeita eivätkä käyttäjät ymmärrä niiden logiikkaa. Asianhallintajärjestelmäinvestointien kustannus/hyötyanalyysi on ollut puutteellista. Asiankirjahallinnon henkilöstöä on voitu vähentää, mutta työtä on siirtynyt käyttäjille.

”Sähköisen arkistoinnin edistäminen” on kaiken kaikkiaan tärkeä raportti. Se varmaankin vaikuttaa tuleviin päätöksiin ja kehitykseen. Lisäksi se tarjoaa läpileikkauksen sähköisen asiakirjahallinnan tämän hetken tilanteesta ja siitä, miten siihen on tultu. Joka puolella näyttää olevan parannettavaa, jos sähköiseen arkistointiin halutaan päästä.

Arkistolaki uudistuu – ja katoaa

torstai 12.6.2014 2 kommenttia

Arkistolain uudistus on ollut yleensä järistys suomalaisessa arkistomaailmassa. Tekeillä oleva laki on sitä myös. Tulevaa on vaikea ennakoida, kun yhtään riviä ei ole edes luonnoksena luettavissa. Kansallisarkiston seminaari 11.6. antoi siitä kuitenkin merkkejä. Avoinna on vielä paljon kysymyksiä, joihin ei tällä hetkellä ole vastausta.

Seminaarissa arkistolakityöryhmän jäsenet puhuivat eri näkökulmista tulevasta arkistolaista.  Suurin osa seminaarista kului sen esittelyyn, millaisia tarpeita ja kysymyksiä uudistukseen liittyy. Niitä kiinnostavampaa on kuitenkin tulevan lain sisältö. Oikeastaan pitää puhua lainsäädännöstä, koska yhden lain sijasta on tulossa kolme lakia.

Arkistolakia ei jatkossa ole. Uusi päälaki on laki kansallisen kulttuurin kannalta arvokkaiden asiakirjojen pysyvästä säilyttämisestä. Sitä täydentävät laki Kansallisarkiston tehtävistä ja toimivaltuuksista pysyvästi säilytettävien asiakirjojen asiantuntijaviranomaisena, sekä laki viranomaisten vastuista osana hyvää tiedonhallintatapaa. Viimeinen on julkisuuslain muutos.

Minusta keskeisiä seikkoja on kolme.  Ensiksikin, mitä uusi lainsäädäntö sanoo eri toimijoiden valtuuksista? Erityisesti, kuka ohjaa, kehittää ja valvoo organisaatioiden asiakirjahallintoa? Toiseksi, missä määrin lainsäädäntö tukee asiakirjahallintoa organisaatioissa? Kolmanneksi, mikä on kulttuurihistoriallisen päätearkiston ja organisaatioiden asiakirjahallinnan suhde?

Aloitan ensimmäisestä: kuka, ohjaa, valvoo ja kehittää jatkossa asiakirjahallintoa? Kenties entistäkin kipeämmin tarvitaan suuria linjoja vetäviä tahoja. Monessa esityksessä todettiin, että yhteen organisaatioon kohdistuvan asiakirjahallinnan aika on ohi. On yhteisiä palveluita, yhteisiä järjestelmiä, yhteisiä prosesseja.

Organisaatioiden aktiivivaiheen asiakirjahallinnan ohjaus on tähän saakka ollut harmaata aluetta, joka ei ole selvästi kuulunut kenellekään. Arkistolaitoksen valtuudet ovat muodollisesti rajoittuneet pysyvästi säilytettävään aineistoon, mutta tosiasiallisesti sen rooli on ollut tätä suurempi. Arkistolaitos ei tätä roolia enää jatkossa halua kantaa, vaikka sitä ei aivan suoraan sanottu. Kuka sitten ottaa asiakirjahallinnon kehittäjän roolin? Se näyttää olevan auki. Tuleva tietohallintovirasto on yksi vaihtoehto, toinen ministeriöt kukin omalla hallintoalueellaan.

Suuri kuvio näyttää tältä: julkishallinnon organisaatiot tuottavat asiakirjat. Uusi, toistaiseksi määrittämätön  toimija asettaa sille raamit. Kansallisarkisto huolehtii pitkäaikaisesti säilytettävästä aineistosta, vaikka ei ehkä säilytä sitä itse.

Tähän liittyy kaksi järistystä. Ensiksikin, sähköisen ja analogisen säilyttämisen suhde kääntyy päälaelleen. Tähän asti sähköinen säilyttäminen on edellyttänyt erityislupaa. Jatkossa sähköinen aineisto säilytetään aina sähköisesti, ellei Kansallisarkisto hakemuksesta toisin päätä! Siitä, millaisia teknisiä tai muita reunaehtoja tähän kenties liittyy, ei ole vielä tietoa. Paperiasiakirjat voidaan yleensä digitoinnin jälkeen hävittää.

Pienempi järistys on, ettei enää ole ”arkistolaitosta”, on vain Kansallisarkisto. Piirihallinnosta on muutenkin pyritty eroon ja resursseja on käytettävä kokonaisuutena, korostettiin seminaarissa.

Entä toinen kysymys, asiakirjahallinnon asema organisaatiossa? Erityisesti kuntasektorilta toivottiin lain tukea toiminnalle. Organisaatioiden asiakirjahallintaa tarkastellaan julkisuuslain ja hyvän tiedonhallinnan kautta. Tiedonhallintasuunnitelmalla, entisellä arkistonmuodostussuunnitelmalla, on kokoava rooli. Lainsäädäntö edellyttää, että viranomaisilla on vaadittava asiantuntemus käytössään.

Kolmas kohta, organisaatioiden asiakirjahallinnan ja päätearkistotoiminnan suhde, on vielä auki. Arkistolaitos näyttää keskittyvän kulttuurihistorialliseen rooliinsa. Kansallisarkisto toimii jatkossa asiantuntijaviranomaisena, se kehittää ja koordinoi maan yleistä arkistotointa, se edistää aineistojen tutkimusta ja tiedonsaantia – mutta kaikki tämä pysyvästi säilytettävän aineiston osalta.

Päätearkiston integrointi julkishallinnon asiakirjahallintaan on avoin kysymys. Kansallisarkistolla on sanottavaa sen osalta, mikä on pysyvästi säilytettävää. Mutta mitä muuta se voi määrätä? Raja pysyvästi ja määräajan säilytettävän välillä on organisaatioiden kannalta mielivaltainen, joten ehkä olisi hyvä, jos määräysvalta supistuisikin tähän. Pysyvästi säilytettävän aineiston kriteerit tulevat lakiin. Tätä perusteltiin sillä, että määrätessään pysyvästä säilyttämisestä Kansallisarkisto käyttää merkittävää julkista valtaa. Meillä voi jonain päivänä olla arvonmäärityksestä Korkeimman Hallinto-oikeuden päätöksiä.

Jos arkistolaitos ei ohjaa asiakirjahallintaa yleensä, on loogisempaa, ettei sillä ole aktiivivaiheessa roolia edes pysyvästi säilytettävän aineiston osalta. Pitkäaikaissäilytyksen tarpeet on otettava huomioon. Silti ei ole mielekästä asettaa pysyvästi säilytettävää osaa aineistosta erilaisen määräysvallan alle. Jos ohjaus ei ole päätearkistossa, se on lähempänä toimintaa ja muuta tietohallintoa.

Lisäksi asiakirjahallinnan kehittäminen vie heti huomion pitkäaikaissäilytyksen ulkopuolelle. Ajatellaanpa viime vuosien tuulia suomalaisessa asiakirjahallinnossa: prosessien ohjaus, tiedonohjausjärjestelmät, eAMsit, yhteiset tehtäväluokitukset – mikä näistä on tarpeen sille, että aineisto voidaan säilyttää kulttuuperintönä?

Arkistonmuodostussuunnitelmien tilalle tulee ”tiedonhallintasuunnitelmia”, johon voidaan sisällyttää esim. open dataa ja tietoturvallisuuteen liittyviä asioita. Suunnitelmassa on kuvattava asiakirjat, määriteltävä elinkaaren hallinnan toimenpiteet, oletusarvot esim. julkisuudesta ja säilytysajoista, määrittelyt ja luokitukset esim. tietojen vaihdon tai yhteensopivuuden varmistamiseksi. Kuinka tarkkaan joku tulee jatkossa sanomaan, millaisia suunnitelmat ovat sisällöltään ja teknisesti? Tämä on mielenkiintoinen kysymys esim. eAMS-visioiden kannalta.

Yhden seikan voi vielä nostaa esiin. Seminaarissa mainittiin, ettei termiä ”arkisto” esiintyisi jatkossa lakitekstissä muuten kuin Kansallisarkiston nimen yhteydessä. Tässä on, ehkä tahattomasti, siirtymää anglosaksiseen käytäntöön, jossa arkisto tarkoittaa vain historiallista, pysyvästi säilytettävää aineistoa.

Uuden lainsäädännön lausuntokierros on kevättalvella 2015. Voimaan se tulee vuonna 2016, budjettilakina jo aikaisemmin.

(Julk. hieman muutettuna Faili 3/2014, s. 6-7)

Kategoriat:Lainsäädäntö