Sähke – nyt JHS-suosituksina

Julkisen hallinnon neuvottelukunnalta on tulossa kaksi JHS-suositusta asiakirjahallinnan alueelta. ”JHS 191 Tiedonohjaussuunnitelman rakenne” on jo hyväksytty käyttöön. ”JHS 176 Asiakirjahallinnan vaatimukset tietojärjestelmille. Sähköisen asiakirjatiedon käsittely, hallinta ja säilyttäminen” on palautekierroksella.

Siirtyminen JHS-suosituksiin näyttää sivustakatsojasta luontevalta. Julkishallinnon tietojärjestelmiä kehitetään kokonaisarkkitehtuurin puitteissa ja siinä suosituksilla on tärkeä osa. Mitä muutos merkitsee? JHS 176:n liitteenä on vertailu eroista Sähke2-normiin. Minusta suuret linjat näyttävät olevan entisellään. Metatietomallia on muuteltu ja olisi kiinnostavaa tietää, miten mihinkin ratkaisuun on päädytty. Asia – toimenpide – asiakirja -perusrakenne on säilytetty. Tehtäväluokkien, käsittelyvaiheiden, toimenpiteiden ja asiakirjatyyppien lisäksi asiakirjoilla ja asioilla täytyy olla ”tiloja” ja niitä voi olla myös toimenpiteillä. Kaiken tämän määrittely asiakirjatyyppien elinkaarihallinnan vaatimusten ohella pitää asiakirjahallinnon varmasti työllistettynä.

Joitain asioita jää epäselväksi. Ensiksikin, onko tarjolla keppiä vai porkkanaa. ”Suositustekstissä olevien pakollisten vaatimusten” kaltaiset ilmaisut ovat käsitteellisiä hirviöitä. JHS 176:n johdannossa sanotaan, että suositus toimii ”jatkumona arkistolaitoksen SÄHKE2-normille ja määrittää tietohallintolain pohjalta velvoittavat reunaehdot julkishallinnon tietojärjestelmien ollessa kyseessä”. Sama johdanto päättyy lauseeseen ”esitetyt vaatimukset eivät ole julkisen hallinnon organisaatioille velvoittavia”. Ymmärrän asian niin, että pakkoa kutsutaan tässä tapauksessa suositukseksi. Tai sitten toisin päin.

Henkilökohtaisesti kaipaisin asiakirjahallinnan ohjauksessa yleensäkin selkeämpää viestintää: tiekarttaa siitä, mitä ollaan tekemässä, millä aikataululla ja millaisilla tavoitteilla. Olisi hyvä jos kerrottaisiin myös, mitä muutokset merkitsevät. Kun en ole työssä mukana, minulla ei ole sisäpiirin tietoa enkä osallistu tilaisuuksiin kaukana Tampereelta, määräykset ja suositukset pätkähtävät yllättäen naamalle. Hahmottamiseen ei ole mitään tukea kuivan ydintekstin ohella. Tilanne lienee monilla muillakin sama.

Jäin aprikoimaan, minkälaisen tiedon hallintaan uudet suositukset on loppujen lopuksi tarkoitettu. Sähke2:n kunnianhimoinen tavoite oli ulottaa eAMSien tai TOSsien ohjaus kaikkiin tietojärjestelmiin, joissa käsitellään asiakirjallista tietoa. Onko tästä visiosta luovuttu? En osaa sanoa. Asiakirjatieto määritellään JHS 191:ssä laveasti: se on tehtävän hoitamisessa kertyvää tietoa, jonka organisaatio on tuottanut tai vastaanottanut. Tämä puhuisi sen puolesta, että kohteena olevien tietojärjestelmien kirjo on laaja. JHS 191 puhuu myös ”operatiivisista järjestelmistä”, joita ovat ”esimerkiksi asiankäsittelyjärjestelmät”. – Pakko huomauttaa,  että tässä alan käsitteistö on taas – ja ikäänkuin puolihuolimattomasti vahingossa – myllerretty.

Toisaalta JHS 176 ilmoittaa kohteekseen julkishallinnon tietojärjestelmät, joissa toteutetaan ”asiankäsittelyä”. Tämä kuulostaa paluulta asianhallintajärjestelmien maailmaan. Onko tässä ristiriita? Vai onko niin, että tiedonohjaussuunnitelmat (JHS 191) ohjaavat laajalti erilaisia järjestelmiä, mutta asiakirjajärjestelmien vaatimukset (JHS 176) koskevat ainoastaan asianhallintajärjestelmiä? Tämä kokonaiskuva kaipaisi selvennystä.

Samaan liittyy kysymys TOSien roolista suhteessa perinteisiin arkistonmuodostussuunnitelmiin. Sähköisen tiedonhallinnan sanotaan vaativan huomattavasti tarkempia käsittelyprosessin kuvauksia kuin paperimaailman AMSien, joten tiedonohjaussuunnitelma ei selvästikään ohjaa paperimaailmaa. Samalla TOSissa voidaan kuitenkin ”ylläpitää myös sellaisia kuvauksia, joita ei käytetä tiedonohjaukseen ja jotka voidaan laatia tätä suositusta yleisemmällä tarkkuustasolla”. Onko tämä tulkittava niin, että voi olla myös sähköisiä asiakirjatiedon järjestelmiä, joita ei kuitenkaan ohjata TOSsilla? JHS 191 toteaa myös, että tiedonohjaussuunnitelmassa saa kuvata organisaation käyttämästä luokituksesta vain ne osat, joihin liittyy käsittelyprosessin kuvaus.

Lopputulos näyttää olevan joka tapauksessa se, että julkishallinnossa on erilaisia asiakirjatiedonhallinnan välineitä. Ainakin itse ajattelin joskus TOSsien olevan AMSien tulevaisuus, mutta meillä onkin siis molemmat rinnakkain: sekä karkeammalla kädellä tehtyjä AMSeja ja että tarkemmin suunniteltuja TOSseja. Tutkimuksellisesti mielenkiintoista olisi selvittää, miten raja näiden kahden välillä käytännössä määräytyy tai mikä on niiden laadinnan menetelmällinen suhde.

Myös suosituksiin minusta yllättäen ilmaantuneet palveluluokitukset ovat mielenkiintoinen seikka. Palveluluokitukset nähdään suosituksissa vaihtoehtoisina ja/tai täydentävinä tehtäväluokituksille: niitä voi käyttää tehtäväluokituksen sijasta tai yhdessä tehtäväluokituksen kanssa. Palveluluokitukset perustuvat kunnan toimintaan ja ne on jäsennetty tasolle, joka ”vastaa kysymykseen, miten kunta tehtävänsä toteuttaa”.

Palveluluokitusten ottaminen mukaan osoittaa minusta, miten vähän tarpeellisistakin asioista alalla on keskusteltu. Minun käsittääkseni visio on ollut, että on mahdollista luoda yksi yhteinen objektiivisesti pätevä ja kaikkialla toimiva tehtäväluokitus joko koko julkishallinnolle tai ainakin sen osalle. Vastaan hangoittelussa on nähty muutosvastarintaa ja asioiden vähäistä ymmärtämistä. Nyt meillä onkin yllättäen ainakin kaksi yhtä pätevää tapaa jäsentää toimintaa: palvelut ja tehtävät. Voisiko niitä olla vielä useampia? Vinkkinä voisin mainita, että tehtäväpohjaisia luokituksia voidaan erään manuaalin mukaan laatia peräti viidestä näkökulmasta: prosessien perusteella, kansalaisen saamien palveluiden mukaan, aihekategorioittain, tehtäväpohjaisesti ja yhdistellen kaikkia edellisiä. JHS-suositukset sanovat, että tiedonohjaussuunnitelmassa käytetään ”viranomaisen palveluihin ja/tai tehtäviin perustuvaa luokitusta eli tehtäväluokitusta ja/tai palveluluokitusta riippuen viranomaisen toiminnan luonteesta”, mutta miten ”luonne” vaikuttaa, ei tarkemmin selitetä.

Palveluluokitukset kertovat myös siitä, miten asiakirjahallinnassa edetään käsikopelolla teoretisoimatta silloinkaan, kun niin pitäisi tehdä. Jos suosituksen mukaan ”tehtävä sitoo asiakirjatiedot niiden syntykontekstiin ja kertoo toiminnasta, jonka tuloksena asiakirjatieto on muodostunut”, niin tekeekö palveluluokitus sen saman? Minusta vastaus ei ole itsestään selvästi kyllä. Kaikki luokitukset eivät ole kontekstualisoivia luokituksia. Tästä meidän alalla pitäisi olla huolissaan, koska asiakirjatiedon ymmärrettävyyden takaaminen riittävällä toimintaympäristön kuvauksella on keskeinen kysymys. Toisaalta ei voine sanoa niinkään, että palveluluokitus on itsestään selvästi riittämätön vaihtoehto, mutta mitä ero tehtävä- ja palveluluokitusten välillä merkitsee ja kenelle, on epäselvää. Tässäkin on tutkimukselle työsarkaa.